С объединением Руси в единое государство должно было измениться и управление страной.

Старая система управления страной, когда Русь была раздроблена и каждое княжество представляло собой самостоятельное полугосударство и сохраняло «живые следы прежней автономии, особенности в управлении» [105] даже тогда, когда на него распространилась власть московского великого князя, уже не могла удовлетворять потребности господствующего класса.

Объединенная Русь нуждалась в централизованном и крепком управлении.

Система централизованного государственного управления возникла не сразу, а постепенно, и не в результате планомерных преобразований в короткий срок, как во времена Ивана Грозного или Петра I, а нередко вырастая из старых форм управления в порядке накопления опыта и по мере необходимости, продиктованной жизнью, сочетаясь с ними и сосуществуя.

Пережитками удельной старины являлись тарханные («жалованные») грамоты, по которым крупные духовные и светские феодалы пользовались по отношению к населению своих вотчин правами не только господина, но и государя. Их вотчины сохраняли положение самостоятельных владений, и государевы люди не имели права появляться в них. Даже служилые люди — дворяне получали порой земли в поместное владение с правом суда над крестьянами, «опричь душегубства и разбоя».

Изменилась система управления государством в центре и на местах, порождая новую группировку чиновничьей бюрократии. Ранее, в удельное время, не было особых учреждений, если не считать различных «путей»: сокольничьего, конюшенного и т. д. Ведали делами не учреждения, а бояре, которым «приказывали» разные дела. Теперь, в конце XV и начале XVI в., приказы-поручения превращаются в приказы-учреждения. Так создается центральное управление.

Наряду с древней боярской думой появляются «избы», или «приказы». Появились Посольская изба, ведавшая иностранными делами; приказы Казенный, Конюшенный, Большого Дворца, Ямской, Житный, Холопий, Разрядный, ведавший дворянством и войском, позднее возник Поместный приказ. Всего в начале XVI в. на Руси действовало 10 приказов. Каждый приказ ведал определенными делами на всей территории Руси или выполнял определенные функции в отношении зарубежных стран. Многие приказы вырастали из старого дворцового управления. Такими приказами были Казенный, ведавший личным имуществом великого князя, великокняжскими казной и архивом, Приказ Большого Дворца, ведавший дворцовыми землями и их населением, Конюшенный, ведавший табунами великого князя, и другие, возникшие в конце XV и начале XVI в. Другие приказы были созданы в результате расширения и реорганизации вооруженных сил Руси и укрепления ее международного положения. Такими приказами был Разряд (Разрядный приказ), ведавший организацией дворянского войска, назначениями и поместными «дачами». Возросшие связи Руси с Западом и Востоком привели к оформлению Посольской избы, а позднее — Посольского приказа, ведавшего внешними сношениями. Рост кабальной зависимости привел к появлению Холопьего приказа — в книги заносились все кабальные записи. Были приказы, ведавшие определенной территорией. По некоторым сведениям, Иван III разделил все государство на «трети»: Владимирскую, Новгородскую и Рязанскую. Во главе их стояли особые приказы, называвшиеся также «третями».

Начальником приказа был «судья», боярин или князь, но фактически делами приказа ведали дьяки, подьячие и повытчики, приказные чиновники, которые только и могли разбираться в сложном и запутанном делопроизводстве. Дьяк был подлинным хозяином приказа.

Вместе с ростом и усложнением приказов, вместе с повышением роли делопроизводства и учреждений большое значение приобретает приказная бюрократия, советоваться с которой вынуждены были бояре и сам царь. Последний предпочитает обходиться без бояр и даже без начальников приказов, предпочитает обращаться непосредственно к дьякам. Политическое значение дьяков, подьячих и прочих «приказных» значительно вырастает.

Изменилось и управление на местах. Ранее там управляли наместники, назначавшиеся из князей или бояр, и волостели. За службу они получали «кормы» и «пошлины». Отсюда и их название — «кормленщики». «Кормы» платили крестьяне и горожане «по сохам». Кормленщики брали и пошлины: судебные, таможенные, свадебные и т. д. Кормленщики, как видно, дорого обходились народу. По полноте данной им власти они напоминали «подручных» князей периода феодальной раздробленности и сама система управления на местах через кормленщиков была пережитком удельной поры и уступкой ей. Кормленщики чувствовали себя в управляемых ими областях чуть ли не удельными князьками.

При Иване III власть на местах начала изменяться в сторону усиления централизованного начала. Власть кормленщиков стала ограничиваться и контролироваться. Появились специальные уставные грамоты областям (Белозерская), ограничивающие произвол и самовластие кормленщиков.

Судебник Иван III, составленный в 1497 г. дьяком Владимиром Гусевым, не только регулирует деятельность приказов, но и управление на местах, регулирует права кормленщиков, ограничивает их произвол, увеличивает ответственность перед великим князем, определяет круг их обязанностей и прав. Уставные грамоты кормленщикам определяют размеры «кормов» и «пошлин», причем «кормы» собирают уже не они сами, а сотские в городах и старосты в деревнях. Сокращается срок пребывания кормленщиков на данной должности. Местные выборные власти, в городах — сотские, в селах — старосты, привлекаются к управлению.

По Судебнику 1497 г. вводятся в состав суда наместников и волостелей «земские выборные». Выбирались они из «добрых» и «лутчих», т. е. зажиточных людей. Они же судили и за «лихие» дела, т. е. за воровство и разбой. Эти дела были изъяты из ведения кормленщиков, так как на них последние очень наживались и действовали по произволу. Особенно упрочилось управление «земскими выборными» на севере, в «черносошных» государственных землях. Эти меры имели весьма положительный характер, так как ослабили власть наместников и волостелей, облегчили положение народных масс, санкционировали и усилили выборное «земское» управление. Особое управление складывалось на черных государственных землях. Черносошные крестьяне управлялись выборными старостами и сотниками. Они распределяли общинные земли, производили «разруб» — раскладку и сбор государственных податей, устанавливали правила пользования общинными угодьями: выпасами, лесами, рыболовными участками и т. п., вели переговоры с «государевыми людьми». Выбирались старосты и сотники из «лучших людей», т. е. богатых крестьян.

Год от года уменьшался фонд черных земель, за счет которого росло монастырское, боярское и дворянское землевладение, уменьшалось и число черносошных крестьян, превращавшихся в кабальных, крепостных. Только суровый Русский Север, отпугивавший феодалов, оставался еще краем черных земель и свободного, предприимчивого, мужественного черносошного крестьянства — замечательных русских поморов.

Все эти мероприятия в области перестройки управления государством укрепляли великокняжескую власть, власть «самодержавную». Иван III, опираясь на поместное войско, дворян, на приказных, все чаще и чаще обходился без боярства, игнорировал Боярскую думу. Боярская дума по-прежнему оставалась верховным органом управления страной, но изменились ее характер и состав. Работа ее становилась постоянной, функции усложнялись. Теперь уже далеко не все боярство могло принять участие в ее деятельности и «думать» с государем. Для того чтобы «думать» в Боярской думе, надо было быть «пожаловану» боярством.