C момента принятия христианства на Руси (988 год) в качестве основной модели взаимоотношения церкви и государства была избрана византийская идея «симфонии властей». Ее суть заключалась в том, что Церковь и государство разделены по сферам деятельности, но органично взаимодействуют друг с другом. Такое положение дел практически прекратилось, когда после смерти патриарха Андриана в 1700 году по указанию светской власти решено было не избирать нового.

В 1701 году государь Петр I принимает решение о необходимости возрождения Монастырского приказа, упраздненного в 1677 году. Данный орган «явился высшим, центральным для всей России по особому ведомству, учреждением, специально посвященным, в общем итоге его деятельности, преобразовательным целям Петра по отношению к церкви»2. С этого момента независимость и самостоятельность Церкви в духовных делах постепенно начинает утрачиваться. Окончательно реформа завершилась в 1721 году, в котором императором Петром I была учреждена Духовная коллегия, в дальнейшем получившая название Священный синод. Так, церковь полностью потеряла имевшуюся автономию и стала контролироваться государством по гражданскому типу.

Девятнадцатый век ознаменовался улучшением отношений между Церковью и государством. «Это время, – пишет священник Алексей Николин, – осознания ими своих первоначальных задач – охранения православия, защиты его не только в России, но и в других православных странах»3. Серьезные изменения начались через столетие – с начала царствования императора Николая I. Именно при нем формула «Православие, самодержавие, народность» стало основой государственного строя. В 1832 году в Полном собрании законов Российской империи в параграфе 62 главы 7 православие определялась как первенствующая и господствующая религия4. Также в Своде законов оговаривалось, что не только подданные Российской империи, но и иностраннные подданные (граждане), которые проживают на территории России, могут совершать богослужения по своим обрядам и свободно отправлять свою веру (в том числе последователи ислама, иудаизма и язычники). Однако закон делал одну оговорку в п. 675, которая устанавливала обязанность молиться за государя-императора для представителей всех народов. Все конфессии, кроме господствующей православной церкви, делились на три вида: признанные религии6, терпимые конфессии7 и нетерпимые8 (непризнанные)9.

В начале XX века государственная власть начинает осознавать важность изменения своей политики по отношению к церкви. 1902 год ознаменован был важным событием – начинает разрабатыватся Манифест (по личному указанию императора), который должен был отразить все направления преобразований во внутренних делах государства10.

26 февраля 1903 года Манифест «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка» был принят. В нем содержалось обещание «укрепить неуклонное соблюдение властями, с делами веры соприкасающимися, заветов веротерпимости, начертанных в основных законах Империи Российской»11. Вместе с тем, по мнению Сафонова А. А. данный Манифест лишь говорил о более точном применении старых принципов, но не о выработке новых12.

Значительным шагом в сторону равенства религиозных сообществ стали указы императора Николая II от 17 апреля 1905 года «Об укреплении начал веротерпимости» (далее – Указ о веротерпимости) и от 17 октября 1906 года «О порядке образования и действия старообрядческих и сектантских общин». Первый пункт первой статьи Указа о веротерпимости установил, что переход в другую христианскую конфессию или иное учение не влечет преследований и ущемлений в личных и гражданских правах13.

Важно отметить, что ранее существовала лишь свобода отправления богослужения для инославных конфессий (Ст. 44 Основных законов Российской империи). «Правила веротерпимости, как они отражены в русском законодательстве, – писал А. Д. Градовский, – сводятся в сущности к праву отправлять богослужение»14. Но распространение этих верований, умножение различных христианских сект рассматривалось государством как угроза для Отечества, и это приводило к тому, что лица, принадлежавшие различным религиозным течениям, – старообрядцы, молокане, хлысты и т. д. – могли испытывать преследования.

После Указа о веротерпимости лица, формально принадлежащие к господствующей православной церкви, практически сразу заявили о переходе в иные конфессии15. Вместе с тем, в масштабах страны число переходов в другие религии было не таким значительным16.

Период с 1905 по 1906 год ознаменовался бурным ростом политических партий. В своих программных документах они часто отмечали «неразрешенность «религиозного вопроса», наличие «стеснений» и «несвободы» в вопросах веры, предлагали свое видение разрешения этого вопроса»17. 27 апреля 1906 года состоялось открытие заседания Первой в истории России Государственной Думы. В Первом созыве Думы, которая проработала всего 72 дня, уже обсуждалась тема свободы вероисповедования и изменений в отношениях между государством и церковью. Вторая Государственная Дума была более успешна по срокам деятельности, но она не успела полностью рассмотреть все представленные проекты, касающиеся реформирования вероисповедной политики.

Наиболее успешным в плане обсуждения был третий созыв Государственной Думы. Однако Святейший Синод Российской православной церкви выразил негативную оценку всем проектам, указывая на их либеральный характер, и все также предлагал оставить за православной церковью положение «господствующей»18. За время работы четвертого созыва Думы также не было рассмотрено большинство важных проектов законов, касающихся религии. В итоге даже те проекты, которые были обсуждены в Государственной Думе, не смогли обрести юридическую силу по различным причинам: либо не было на это «Высочайшего повеления» со стороны императора, либо они были блокированы в Государственном Совете представителями правых партий.

Февральская революция 1917 года привела к власти Временное правительство, которое было образовано Временным комитетом Государственной думы. Временное правительство успело принять несколько важных актов, касающихся государственно-конфессиональных отношений. 20 марта 1917 года издано постановление «Об отмене вероисповедных и национальных ограничений»19. В документе впервые было закреплено равенство всех религий перед законом, а также отменены все действовавшие ранее ограничения в правах в зависимости от вероисповедания и национальности. 14 июля 1917 года принято постановление «О свободе совести», разработанное в Департаменте духовных дел иностранных исповеданий Министерства внутренних дел. Акт провозгласил свободу совести, свободу религиозного самоопределения для каждого гражданина, достигшего 14-летнего возраста, свободу перехода из одной конфессии в другую, указывал, что правовой статус лица не зависит от его отношения к религии. Таким образом, Временное правительство готовило почву для отделения Церкви от государства и создания внеконфессиональной системы20.