После этого итальянское правительство Джованни Ланца (Giovanni Lanza) предприняло попытку урегулировать отношения с Католической Церковью, поручив министру помилования, юстиции и культов Маттео Рэйли (Matteo Raeli) разработать закон, который бы установил принцип разделения светской и духовной властей. «Закон о прерогативах Верховного понтифика и Святого Престола и о взаимоотношениях государства и Церкви» был принят парламентом 13 мая 1871 года и впоследствии получил название – «Закон о гарантиях»70. Он состоял из девятнадцати статей и двух разделов:

1. Первый раздел (ст. 1–13) касался личности и прерогатив Папы Римского. Устанавливалось, что ему гарантируется неприкосновенность личности, почести, право на вооруженную охрану для защиты Ватиканского, Латеранского дворцов и виллы Кастель Гондольфо. На эти здания был распространен режим экстерриториальности, также папе гарантировалась беспрепятственное пользование почтово-телеграфной связью и свобода дипломатических отношений. Кроме того, для содержания понтифика, Священной коллегии и апостольских дворцов ст. 4 закона гарантировала ежегодную выплату из государственного бюджета в размере 3 225 000 лир.

2. Второй раздел (ст. 14–19) урегулировал отношения между государством и католической церковью на основе принципа взаимной независимости. За духовенством признавалось право на свободу собраний, а епископы были освобождены от присяги королю Италии.

Однако 15 мая 1871 года папа Пий IX издает энциклику «Ubi Nos», в которой решительно отвергает «Закон о гарантиях» как не гарантирующий свободного осуществления папской власти71. Важную роль в отношениях с итальянским государством сыграла также опубликованная позднее папская булла «Non expedit», в соответствии с которой всем католикам было запрещено участвовать в выборах. Все это привело к серьезному кризису в отношениях между Католической Церковью и новым государством.

Конец XIX и начало XX века были ознаменованы дальнейшей секуляризацией государства и общественной жизни в Италии. Несмотря на протесты со стороны Католической Церкви, в этот период было сделано следующее: 1) введен обязательный гражданский брак (1865); 2) упразднены некоторые хозяйственные церковные учреждения с конфискацией их имущества (1866–1867); 3) ограничено католическое религиозное образование в государственных школах (1877); 4) изменены уголовно-правовые нормы, предусматривающие наказание за богохульство и иные религиозные преступления (1889); 5) введен государственный контроль в сфере социального обеспечения и благотворительности (1890).

По итогам Первой мировой войны, в которой Италия сначала участвовала на стороне Австро-Венгрии и Германии, а в 1915 году, после заключения Лондонского пакта, перешла на сторону Антанты, значительно возросла роль массовых политических партий, в том числе Либеральной, Социалистической и образованных в 1919 году Народной партии72 (позже – Христианско-демократической) и Итальянского союза борьбы (преобразован в 1921 году в Национальную фашистскую партию)73.

Следует отметить, что, несмотря на утверждение одного из основателей Итальянской народной партии католического священника Луиджи Стурцо (Luigi Sturzo), что партия не является католической (так как «эти два термина противоречат друг другу74: партия – это политика, разделение, а католицизм – это религия, это универсальность…»75), партия по своей сути была таковой. Об этом свидетельствует обращение Луиджи Стурцо к стране, ко «Всем свободным и сильным людям», а также партийная программа, которая практически полностью повторяла положения социальной доктрины Католической Церкви, утверждая, среди прочего, «защиту свободы церкви». Выборы 1919 и 1921 года были весьма успешны для партии, она набрала серьезную политическую силу (партия занимала второе место после Социалистической). Вследствие этого ожидалось, что партия сможет достигнуть положительных результатов в разрешении «римского вопроса», который до этого из-за неучастия католиков в политической жизни не был предметом широкой дискуссии.

В целом, к началу 20-х годов XX века наблюдалось движение к нормализации отношений между Святым Престолом и Италией, однако конкретных результатов по установлению дружественных связей достичь не удалось.

Идеология Национальной фашистской партии с течением времени изменялась, что коснулось и «римского вопроса». В начале своей деятельности фашистское движение имело яркую антиклерикальную окраску, и о светском характере государства речь не шла. Бенито Муссолини в 1919 году так отзывался об урегулировании государственно-церковных отношений: «Пересмотр закона о гарантиях возможен только в сторону его отмены, сопровождаемой решительным требованием изгнания папы из Рима»76. Но уже 21 июня 1921 года, выступая перед Палатой Депутатов, Муссолини сказал: «Я утверждаю, что латинская имперская традиция Рима в настоящее время представлена католицизмом. Если, как говорил Моммзен 25 или 30 лет назад, Рим не может существовать без универсальной идеи, я думаю и утверждаю, что единственная универсальная идея современного Рима есть та, что исходит от Ватикана»77. Это позволяет сделать вывод о его стремлении к установлению клерикального государства.

В 1922 году после «Марша на Рим» к власти пришла Фашистская партия, а Муссолини стал премьер-министром Италии. После этого в Народной партии произошел раскол: часть выступила с поддержкой правительства Муссолини, а сам Стурцо стал стремиться к союзу с социалистами, стремясь не допустить фашистской диктатуры. 12 апреля 1923 года в Турине состоялся IV Национальный конгресс Народной партии, где было высказано несогласие с политикой Муссолини относительно изменений в избирательной системе страны, которые позволили бы фашистской партии получить большинство («Закон Ачербо»), что свидетельствовало о пошатнувшейся позиции сторонников дуче. Муссолини отреагировал немедленно, указав церковной иерархии, что начнет антиклерикальную кампанию, если «народники» во главе с «левым священником» не проголосуют в Палате Депутатов за новый избирательный закон. Святой Престол оказал давление на дона Стурцо, и 10 июля 1923 года он был вынужден уйти с поста секретаря Народной партии и затем покинуть Италию78. Таким образом, возможность урегулирования «римского вопроса» через участие католиков в политической жизни Италии, какой ее видел первый глава Народной партии, была утрачена. 5 ноября 1926 года партия была принудительно распущена. Впоследствии государственный секретарь Ватикана кардинал Пьетро Гаспарри (Pietro Gasparri), объясняя согласие Святого Престола с требованием премьер-министра, отмечал, что Муссолини был человеком, который в состоянии лишить власти старый правящий класс и заставить замолчать антиклерикальную прессу, создавая тем самым условия для достижения итальянского «религиозного мира»79.

В период с 1922 по 1926 год фашистское правительство стало предпринимать конкретные меры по сближению с Католической Церковью: в 1922 года возрождена практика размещения распятий в общественных помещениях; в 1923 году проведена реформа Джованни Джентиле – введение обязательного преподавания католической религии в школах (королевский указ от 1 октября 1923 года, № 2185); а в 1925 году был создан Военный викариат, в котором был постоянный контингент капелланов.

В 1926 году фашистский режим в Италии стабилизировался. С 1926 по 1929 год идет подготовка и осуществляются длительные переговоры к заключению соглашения с Католической Церковью.