Уже в Конституции (Основном законе) РСФСР 1918 г. в главе 16 закреплялась, что все материалы по производству выборов поступают в соответствующий Совет, который для проверки выборов назначает мандатную комиссию. По результатам проверки Совет решает вопрос об утверждении спорных кандидатов. В случае, неутверждения того или иного кандидата Совет назначает новые выборы, а в случае неправильности выборов в целом вопрос об отмене выборов решает вышестоящий орган советской власти.

В инструкции ВЦИК от 2 декабря 1918 г. «О порядке перевыборов волостных и сельских советов» в главе IV «Открытие переизбранных Советов» установлены аналогичные процедуры, как отмечено в инструкции, проверки мандатов. Председателю Совета (волостного Съезда Советов) передается избирательный протокол с жалобами и заявлениями избирателей. О необходимости проверки полномочий депутатов и признания их мандатов говорилось во многих правовых актах как СССР, так и республик еще до установления всеобщих, прямых, равных выборов и тайного голосования.

Так, в Конституции РСФСР 1925 г. в ст. 73 устанавливалось, что проверка правильности выборов в Советы производится избирательной комиссией, а проверка правильности полномочий делегатов, избранных на съезды советов, – мандатными комиссиями. Соответствующие нормы об избрании мандатных комиссий съезда советов для проверки правильности выборов на данный съезд и об утверждении постановления мандатной комиссии съездом советов содержится в инструкции Центрального Исполнительного Комитета Союза СССР от 2 октября 1934 г. «О выборах в совет в 1934–1935 гг.» [26] .

В Конституции СССР 1936 г. в ст. 50 было установлено, что «Совет Союза и Совет Национальностей избирают мандатные комиссии, которые проверяют полномочия депутатов каждой палаты». По представлению мандатных комиссий палаты решают либо признать полномочия, либо кассировать выборы отдельных депутатов. В Законе о выборах в Верховный Совет СССР 1950 г. содержалась норма о том, что Центральная избирательная комиссия после завершения выборов сдает всю избирательную документацию в Верховный Совет, который после ее анализа мандатной комиссией, принимает постановление о признании полномочий депутатов, о чем им выдается удостоверение и нагрудный знак депутата.

В законах о районных Советах, принятых в 1976 г. верховными советами всех союзных республик СССР, содержалась норма о признании полномочий депутатов районным Советом на своей сессии.

Можно отметить: в конституциях бывших зарубежных социалистических государств Европы обязательно предусматривалось, что мандатная комиссия высшего органа государственной власти проверяет полномочия депутатов, а высший орган утверждает полномочия.

Необходимость процедуры признания полномочий депутатов палат Верховного Совета СССР была предусмотрена и в Конституции СССР 1977 г., в ст. 110. Согласно ее содержанию палаты по представлению избираемых ими мандатных комиссий принимают решение о признании полномочий депутатов, а в случае нарушения законодательства о выборах – о признании выборов отдельных депутатов недействительными. Эта норма сохранилась и после изменений и дополнений Конституции на основе Закона 1988 г., которым был учрежден в качестве высшего органа государственной власти в СССР Съезд народных депутатов СССР. Аналогичные нормы были и в Конституции РСФСР (РФ) 1978 г. (ст. 106) как в отношении первоначально Верховного Совета, так и потом в отношении Съезда народных депутатов Российской Федерации.

То же можно следует отметить в отношении конституций всех автономных республик РСФСР – в них воспроизводилась норма о том, что Верховный Совет АССР принимает решение о признании полномочий депутатов. В республиканских законах о выборах народных депутатов, в том числе местных Советов, утверждение Советом избранных народных депутатов прямо рассматривается как предварительное условие, необходимое для замены выданных депутатам удостоверений об избрании депутатами на удостоверения народного депутата и выдачи значка депутата. Указанные нормы Конституция РСФСР впервые получила обстоятельную детализацию во временном Регламенте Съезда народных депутатов РСФСР, утвержденном первым Съездом 7 июня 1990 г. В статье 11 четко определялось, что по докладу Мандатной комиссии Съезд народных депутатов РСФСР принимает постановление о признании полномочий народных депутатов РСФСР, а в случае нарушения законодательства о выборах – о признании выборов отдельных депутатов недействительными. Таким образом, здесь четко обозначена форма акта – постановление. Кроме того, в ст. 12 закреплено, что «до признания полномочий депутатов Съезд принимает решения только по повестке дня Съезда, по составам Секретариата, Мандатной и Редакционной комиссий Съезда. Другие вопросы Съезд может обсуждать, не принимая по ним решений до признания полномочий депутатов». В соответствии с этими нормами первый Съезд народных депутатов РСФСР 16 мая 1990 г. принял постановление «О признании полномочий народных депутатов РСФСР», в котором признаны полномочия 885 народных депутатов РСФСР, избранных от территориальных округов, и 105 народных депутатов РСФСР, избранных от национально-территориальных избирательных округов. И только после признания полномочий депутатов Съезд утвердил постановление о повестке дня.

Выше было показано становление и развитие конституционного и иного нормативного правового регулирования института конституирования советских представительных органов власти на разных этапах развития советского государства и при разных системах органов государственной власти.

Теперь обрисуем очень коротко исчезновение этого института.

1. Впервые на конституционном уровне этот институт не был предусмотрен. В Конституции РСФСР 1993 г. упоминание о нем исчезло.

2. В Регламенте Государственной Думы не предусматривалось принятие постановления о признании полномочий депутатов. Такое постановление и фактически не принималось.

3. В Регламенте Государственной Думы, принятом 25 марта 1994 г., в ст. 31 предусматривалось лишь сообщение палате председательствующим на первой сессии фамилий избранных депутатов согласно списку депутатов, официально переданному палате Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и составленному на день открытия первого заседания Государственной Думы.

4. В последующем содержание этой статьи было изменено, и теперь Регламент не предусматривает даже сообщения фамилий депутатов.

Отказ от конституционного закрепления процедуры конституирования Государственной Думы приводит к юридическому несовершенству порядка ее формирования, оформления ее как органа, правомочного осуществлять конституционно закрепленные за ним полномочия.

Превращение депутата, избранного в Государственную Думу, в депутата Государственной Думы кардинально меняет его статус, и это может происходить в рамках определенной процедуры, такая процедура существует со времени возникновения народного представительства, получает закрепление на конституционном уровне и в регламентах парламентов как в зарубежных демократических государствах, так и в советских конституциях, что было показано выше.