Не только неэтично, но и уголовно наказуемо совершение государственными служащими несанкционированных расходов. Antideficiency Act (известный как ADA) “запрещает федеральным служащим производить или санкционировать расходы из любых ассигнований или фондов, создавать или санкционировать обязательства по ним, превышающие сумму, имеющуюся в ассигнованиях или фондах, если это не разрешено законом”. Принятие обязательств от имени правительства США без соответствующих полномочий является преступлением.

Еще один случай, когда подобная игра с несанкционированным финансированием едва не произошла в NASA, был связан с накалом борьбы против прекращения программы Constellation.

При проведении крупных государственных закупок давно и повсеместно требуется, чтобы в бюджет были заложены средства, достаточные для покрытия убытков, которые может понести подрядчик в случае отмены программы. Сумма такого финансирования называется обязательством по прекращению контракта. Учитывая ежегодный характер государственных ассигнований, данное требование является методом, с помощью которого правительство гарантирует, что оно не превысило объем бюджетных полномочий, предоставленных Конгрессом. Кроме того, это требование помогает противостоять естественному стремлению вылить хорошие деньги на плохие, говоря: “Отмена проекта сейчас обойдется дороже”.

Когда администрация Обамы рекомендовала отменить программу Constellation, контракты были проанализированы на предмет того, были ли удержаны надлежащие суммы финансирования. Финансовый директор NASA Бет Робинсон и ее команда обнаружили, что в большинстве основных контрактов по программе “Созвездие” отсутствовала обычная формулировка, предусматривающая ответственность за прекращение контракта. Не имея правовой защиты, подрядчики несли ответственность за покрытие собственных расходов, связанных с закрытием контракта, но не удерживали никаких средств. По самым скромным подсчетам, сумма их обязательств по прекращению контракта на конец 2010 финансового года составила около 1 млрд. долл.

Позволяя компаниям расходовать все имеющиеся у них средства (и, следовательно, не резервируя их на случай расторжения контракта), программа “Созвездие” выглядела менее дорогостоящей, что, очевидно, было целью предыдущей администрации, но при этом на каждого из трех генеральных подрядчиков возлагался неподотчетный риск. Такая стратегия полностью соответствовала выводам переходной группы: цель заключалась в том, чтобы поторопиться с заключением контрактов и сделать все возможное до того, как новая администрация поймет, что происходит. Когда NASA уведомило Конгресс и напомнило компаниям об их ответственности, буря вокруг отмены программы “Созвездие” усилилась. Продолжение расторжения контракта в соответствии с условиями договора могло привести к бунту акционеров, расследованиям Комиссии по ценным бумагам и биржам, действиям совета директоров и перестановкам в руководстве.

Компании брали на себя риски на сотни миллионов долларов, почему-то полагая, что правительство возьмет их на поруки, но, очевидно, NASA не имело на это ни бюджета, ни контрактных обязательств. Представители отрасли утверждали, что, несмотря на то, что это требование предъявляется ко всем государственным контрактам, в NASA им было сказано, что они не будут нести ответственность за покрытие таких расходов.

Подрядчики неоднократно утверждали, что представители NASA на встречах устно заверяли их в том, что расходы на расторжение контракта будут покрыты правительством без каких-либо затрат с их стороны. В ходе расследования, проведенного с целью выяснить, почему у представителей отрасли сложилось такое впечатление, была обнаружена электронная переписка между сотрудниками NASA низшего звена и представителями подрядных организаций отрасли, в которой вскользь упоминалось о возможности покрытия расходов на расторжение контракта.

Мне показалось невероятным, что руководителям компаний достаточно было взять на себя ответственность в сотни миллионов долларов от имени своих акционеров, даже если бы это обещание было дано самим администратором NASA. Конечно, не верится, что они пошли бы на такой риск, основываясь на электронном письме чиновника низшего звена. Я видел в этом еще одну причину, по которой Майк Гриффин так упорно боролся за то, чтобы не дать переходной команде “заглянуть под капот”.

Не все поддержали рекомендацию Бет об эскалации проблемы, однако несообщение о нарушении ADA является уголовным преступлением. Федеральный служащий, “сознательно и преднамеренно” нарушивший закон, “подлежит штрафу в размере не более 5 000 долларов США, тюремному заключению на срок не более двух лет или тому и другому”. Мы сообщили о потенциальном нарушении, но администратор и его заместитель решили, что нет оснований искать дополнительную документацию или разбираться в том, кто из руководителей NASA делал устные заявления.

Члены Конгресса - те, кто по Конституции обязан распоряжаться деньгами налогоплательщиков, - защищали подрядчиков. Поднятие этого вопроса обострило борьбу и привело к тому, что конгресс принял терминологию, позволяющую сохранить контракты. Конгресс пошел на поводу у промышленности, сделав все возможное, чтобы заставить НАСА принять решение по этому вопросу. Продление контрактов по программе “Созвездие” имело и обратный эффект: оно сделало вопрос об ответственности за расторжение контрактов спорным. Несколько сотрудников НАСА и Конгресса, добивавшихся сохранения контрактов, впоследствии заняли руководящие посты в аэрокосмических компаниях, интересы которых они защищали.

В конечном итоге контракты были пересмотрены, и компании получили не только дополнительные средства на покрытие расходов по расторжению контрактов, но и многие миллиарды других. Поскольку контракты фактически не были расторгнуты, Управление правительственной отчетности согласилось не выдвигать обвинений, но в следующем году опубликовало отчет под названием “NASA необходимо лучше оценить риски ответственности за расторжение контрактов и обеспечить последовательность в своей практике”.

Государственная служба требует честности и порядочности, и многие из тех поступков, которые я видел, на мой взгляд, не должны были допускаться. У других был другой уровень терпимости, что увековечивало такое поведение. Даже если об этом сообщалось по установленным каналам, проблемы редко признавались или исправлялись. Избежать атрибутов власти иногда сложнее, чем избежать гравитации.