Неповоротливость механизма Сената, проявившаяся уже со второй четверти XVIII в., привела к постепенной утрате им части законодательных и исполнительных функций, перешедших к различным органам (учреждениям) Верховному тайному совету (1726-1730), Кабинету министров е.и.в. (1730-1741), Конференции при высочайшем дворе (1756-1762), Императорскому совету (18.05 - 28.06.1762), Совету при высочайшем дворе (1769-1801); и все большей специализации Сената в качестве высшего судебного органа империи.

В части законосовещательных полномочий в царствование Екатерины II7 выдвинулся Совет при высочайшем дворе, который фактически стал высшим законосовещательным органом при императрице, но в царствование императора Павла I значение его резко упало8, вместе с объемом его законосовещательных полномочий. Он стал редко собираться и сосредоточил свою деятельность в основном на вопросах цензуры, торговли и промышленности.

Поэтому, к началу XIX в. Совет при высочайшем дворе сохранил свое значение высшего законосовещательного органа при императоре только номинально9.

Значительная часть законосовещательных полномочий и практически вся высшая исполнительная власть10 сосредоточились в условиях экстраординарного царствования Павла I в "неформальном" узком круге особо приближенных к императору, отдельных должностных лиц11 генерал-прокурор Сената, руководители первых трех коллегий (Адмиралтейской, Военной12 и Коллегии иностранных дел), министр коммерции, Государственный казначей, министр уделов, главный директор почт13, а так же управляющий (начальник) Военно-походной е.и.в. канцелярии14 и военный губернатор Санкт-Петербурга (только в последние месяцы царствования Павла I и первые месяцы царствования Александра I).

Отличительной особенностью этих должностных лиц было право личного доклада императору, на аудиенциях у которого, вопросы центрального государственного управления вносились непосредственно на "высочайшее" утверждение, (а после утверждения отсылались в Сенат для опубликования и хранения). В этом и проявлялось в основном, собственно говоря, высшее государственное управление15.

К началу XIX в. усилий генерал-прокурора и отдельных должностных лиц приближенных к императору, в сфере высшего государственного управления, явно перестало хватать, в связи с отраслевым и технико-организационным усложнением труда по управлению государством.

Эти чиновники не могли заменить специального высшего административного органа.

Вся система высших государственных органов нуждалась в четкой систематизации и юридической регламентации.

При этом, насущной необходимостью было создание высшего административного органа при императоре - специализированной перемычки между императором и руководителями центральных учреждений государственного управления, призванного взять на себя функцию, так сказать, объединенного правительства, координирующего деятельность всех центральных учреждений государственного управления.

Как уже было отмечено выше, на рубеже XVIII-XIX вв. в кризисном положении находилась и система центральных учреждений государственного управления.

9 коллегий16, 2 учреждения, имевшие статус коллегий17, канцелярия генерал-прокурора, сосредоточившая управление внутренними делами, юстицией и финансами, и около 14 других коллежских учреждений18, а также 10 центральных учреждений придворного управления19, подчиненных непосредственно императору, в совокупности составляли неповоротливый и плохо управляемый массив.

Эти учреждения, возникавшие на протяжении всего XVIII века и еще продолжавшие действовать к 1801 году, по меткому замечанию советского историка государственных учреждений А.В. Чернова, "не сложились в централизованные отрасли управления (ведомства), существовавшие в XIX-XX вв."20. Их внутренняя структура отличалась неопределенностью и неединообразием.

Противоречивым был и правовой статус многих учреждений, что порождало неопределенность самого вида этих учреждений (т.е. невозможность их юридической идентификации).

Назревшая необходимость реформы государственного аппарата, вызвала проведение ряда административных преобразований: учреждение Непременного Совета в 1801 г., сенатскую реформу 1802 г., министерскую реформу 1802-1811 гг., учреждение Государственного Совета в 1810 г. В наибольшей степени реформаторская деятельность Александра I осуществилась именно в министерской реформе.

Первые упоминания Александром I о беспорядке в государственном управлении Российской империи относятся к концу 90-х гг. XVIII в., времени, когда Александр I был еще великим князем и наследником российского престола.