Агенты Савинкова занимались не только шпионажем, но и диверсиями, террором и организационной работой по созданию многочисленных ячеек и резидентур на советской территории, подготовкой к открытому вооруженному выступлению, первоначально намеченному на август 1921 года. Савинков рассчитывал, что успеху восстания будут способствовать трудности, связанные с хозяйственной разрухой и голодом в губерниях.

Однако, приняв в 1921 году нэп и заменив продразверстку продналогом, Советское правительство изменило внутриполитическую обстановку в стране, лишило Савинкова опоры на массы, тем самым нарушило его планы. Тем не менее он не унимался. Он произвел реорганизацию «Союза» и продолжал подрывную деятельность, стремясь восстановить связи с резидентурой и действовавшими в России агентами.

По указанию Ф. Э. Дзержинского, органы ОГПУ (Объединенное Государственное Политическое управление, сменившее ВЧК), воспользовавшись намерениями Савинкова, разработали операцию под условным названием «Синдикат-2» для установления контакта с Савинковскими центрами в Париже, Варшаве и Вильно через якобы существующую антисоветскую организацию и для вывода Савинкова на советскую территорию.

Летом 1922 года при нелегальном переходе польско-советской границы был задержан видный деятель «Союза» и доверенный сотрудник Савинкова Леонид Шешеня, направлявшийся в Смоленск и Москву для установления связи с ранее заброшенными агентами Герасимовым и Зекуновым, которые были на основании его показаний арестованы. Герасимов был осужден, его подполье — свыше 300 человек — разгромлено, а Шешеня и Зекунов завербованы для работы против Савинкова.

К этому времени был разработан план, включавший легендирование на территории России контрреволюционной организации "Либеральные демократы" (ЛД), которая якобы была готова к решительным действиям по свержению большевиков, но нуждалась в опытном политической руководителе, каковым она считала Б. В. Савинкова.

В Польшу был направлен Зекунов с рекомендательным письмом Шешени к его родственнику, видному деятелю «Союза» Фомичеву. В письме Шешеня сообщал о благополучном прибытии в Москву и о том, что ему удалось познакомиться с лицами, состоящими в некоей "эсеровской организации", членом которой является и Зекунов. При этом упоминался ответственный армейский чин — полковник Новицкий, давний знакомый Савинкова, который прислал для передачи полякам секретные документы генштаба Красной армии. Эти документы, переданные французам и полякам, заслужили высокую оценку их штабов, а Савинков удостоился благодарности и дополнительного вознаграждения для своих агентов.

Поездка Зекунова в Варшаву прошла настолько успешно, что вскоре он был вновь направлен за рубеж, на этот раз вместе с чекистом А. П. Федоровым, выступавшим под видом одного из активных деятелей ЛД, Визит Федорова еще больше убедил польскую разведку и «Союз» в существовании этой солидной контрреволюционной организации. Для установления более тесного контакта с ней в Москву вместе с Федоровым и Зекуновым был направлен Фомичев. В Москве Фомичеву представили руководителей организации (в этой роли выступили сотрудники ОГПУ), причем была создана видимость, что на сближение с НСЗРиС ЛД идет только в силу общепризнанного авторитета Савинкова. Фомичев в ответ предложил организовать встречу представителей ЛД с Савинковым в Париже.

Руководители операции — а ими помимо Ф. Э. Дзержинского, были В. Р. Менжинский и А. Х. Артузов — приняли решение: для закрепления легенды дать возможность Фомичеву вернуться в Варшаву. В мае 1923 года он вместе с Зекуновым по "зеленому коридору" перебрался в Польшу и доложил обстановку руководителям местного отделения «Союза». Они одобрили его предложение и согласились отправить представителя ЛД в Париж на встречу с Б. В. Савинковым.

11 июля 1923 года Федоров в сопровождении Фомичева выехал в Париж, где 14 июля произошла его первая встреча с Борисом Савинковым. Таких встреч состоялось несколько, и каждый раз Федоров все больше убеждал Савинкова в том, что ЛД представляет собой реальную силу, однако нуждается в таком авторитетном руководителе, как Борис Викторович.

Савинков рассказал Федорову об источниках финансирования «Союза» (помимо разведки он назвал Форда, Муссолини и бельгийских капиталистов, заинтересованных в получении будущих концессий в России); о положении дел в эмигрантских кругах; представил ему своих ближайших помощников и друзей: полковника Павловского, супругов Деренталь и английского разведчика Сиднея Рейли. Учитывая, что Савинков намеревался направить Павловского на советскую территорию с бандой для ограбления банков, Федоров предложил связать его с московской организацией ЛД, для чего дал ему адрес Шешени. Это совпадало с желанием опытного конспиратора Савинкова, который и сам хотел направить Павловского в Москву как особо доверенного эмиссара. Тот должен был осветить положение с ЛД и высказать мнение о возможности поездки Савинкова в Москву.

17 августа 1923 года Павловский с бандой, совершив ряд нападений, пересек польско-советскую границу, а 16 сентября явился на квартиру Шешени. На следующий день он был арестован. Сначала он отказывался давать показания, но затем, спасая свою шкуру, согласился сотрудничать с ОГПУ.

Чтобы не вызывать беспокойства Савинкова задержкой Павловского в Москве, в Польшу был направлен сотрудник разведки Григорий Сыроежкин. Он передал сотруднику польской разведки капитану Секунде подготовленные в Москве «разведданные» и для посылки Савинкову докладную Шешени о работе с ЛД и о том, что в Москве все в порядке.

После возвращения Сыроежкина в Париж отправился сам Шешеня, который вез с собой письмо на имя Савинкова, написанное Павловским под диктовку сотрудников ОГПУ. Павловский сообщал о том, что по требованию ЛД в Москве создан двусторонний руководящий центр, заочно избравший Савинкова своим председателем. В другом письме сам лидер ЛД Твердов (псевдоним Артузова) извещал Савинкова, что является его заместителем в СССР.

Павловский отправил Савинкову еще несколько писем об успешной работе в Москве и о намерении съездить на юг, где он "нашел своих родственников, где можно погостить и кое-что подзаработать" (имелся в виду акт экспроприации).