Первое условие достигается целесообразным устройством государственных касс. В настоящее время для правильного функционирования государственных касс признается необходимым осуществление двух требований: а) проведение принципа так называемого единства кассы и б) отделение распоряжения средствами от хранения и расходования их.

Принцип единства кассы состоит в том, что все государственные доходы стекаются в кассы Министерства финансов, в них хранятся и из них же производятся все расходы по ассигновкам распорядительных ведомств. Такая организация касс представляет огромные и незаменимые преимущества для современного сложного финансового хозяйства по сравнению с системой существования особых приходных и расходных касс в каждом ведомстве. Лишь при системе единства кассы Министерство финансов во всякое время может знать действительное состояние государственных средств — сколько имеется наличных сумм, как поступают казенные доходы, сколько израсходовано, достаточно ли имеющихся в кассах сумм на производство предстоящих в ближайшее время расходов и т. п. Затем, при существовании единства кассы не может оказаться скопления свободных средств в одних ведомствах при недостатке их в других для выполнения неотложных расходов. Такая аномалия, напротив, нередко наблюдалась в прежнее время, при существовании у каждого ведомства своих собственных приходных и расходных касс. Получив разом или крупным авансом ассигнованные по росписи суммы, каждое ведомствостановилось полным хозяином их и не только хранило у себя значительные свободные средства в ожидании будущих, иногда еще очень отдаленных, расходов, но и в случае оказавшихся, за производством всех предусмотренных расходов, остатков, нередко расходовало их вне сметных предположений, считая их как бы «собственными» средствами, до которых другим ведомствам и Министерству финансов не должно быть дела. Наконец, при системе единства кассы достигается и отделение распоряжения казенными средствами от хранения и выдачи их, чем значительно облегчается контроль за расходованием и предупреждается надлежащее их употребление. Таковы преимущества системы единства кассы, которые заставили принять ее почти во всех европейских государствах, хотя эту систему, собственно говоря, нельзя еще признать вполне осуществленной. Кроме общих касс Министерства финансов, существуют еще и специальные кассы при различных учреждениях. Так, при почтовых, таможенных и некоторых других учреждениях для удобства публики имеются особые приходные кассы. Однако эти кассы, называющиеся у нас кассами специальных сборщиков, не нарушают единства кассы, если только они связаны с сетью остальных касс и возможно чаще пересылают скопившиеся у них суммы в общие кассы Министерства финансов.

При системе единства кассы государственные кассы учреждаются не по отдельным ведомствам или учреждениям, а по местностям поступления доходов и производства расходов. Кассы, в которые стекаются казенные доходы как непосредственно от плательщиков, так и из касс специальных сборщиков, носят название приходных, в противоположность кассам расходным, которые производят выдачу денег по предписаниям учреждений, распоряжающихся кредитами. Громадную выгоду в смысле легкости перевода сумм и полезного употребления свободных средств Государственного казначейства может представлять соединение системы государственных касс с центральным банковым учреждением и его местными отделениями.

Второе важное условие правильной постановки кассового дела заключается в установлении точного и ясного счетоводства, т. е. правильной записи государственных доходов и расходов, и в организации периодических и внезапных ревизий всех касс подлежащими органами администрации и контроля. Правильная и своевременная запись всех денежных оборотов необходима во всяком хозяйстве, но в частных хозяйствах по своей несложности она не представляет особого труда и не требует установления сложных правил и форм для ведения отчетности. Напротив, такие правила и формы являются вполне необходимыми по отношению к обширному государственному хозяйству, и без них был бы немыслим никакой контроль за действиями многочисленных органов управления. Формами и правилами государственного счетоводства определяется, какие должны делаться записи и какие должны вестись книги, по какой системе должно вестись счетоводство и т. д.В России принцип единства кассы был проведен в начале 60-х годов, и одновременно с преобразованием кассового устройства были преобразованы как кассовая отчетность, так и контроль. Преобразование это было совершено трудами государственного контролера В.А. Татаринова.

В настоящее время все доходы государства сосредоточиваются в кассах Министерства финансов, и из этих же касс производятся все расходы министерств и главных управлений по их ассигновкам в пределах кредитов, предоставленных им по росписи и открытых по отдельным кассам. Губернские и уездные казначейства, находящиеся в ведении казенных палат, суть кассы приходно-расходные. К приходным кассам относятся кассы специальных сборщиков (почтовые, железнодорожные, таможенные и т. д.); к расходным же принадлежат — Главное казначейство в Санкт-Петербурге и касса Государственной комиссии погашения долгов. Свободные суммы передаются казначействами в Государственный банк, где ведется постоянный текущий счет Государственного казначейства. По некоторым видам расходов Банк производит и платежи за счет Государственного казначейства. Благодаря посредничеству Банка и единству кассы потребность в денежных знаках значительно уменьшилась по сравнению с предшествовавшим временем существования особых касс в отдельных ведомствах. В последнее время вводятся также в казначействах некоторые банковые операции, из которых особое развитие получил перевод денежных сумм.

Одновременно с реформой касс были введены и новые правила государственного счетоводства, отчетности и ревизии, вошедшие в Общий счетный устав и в счетные уставы отдельных ведомств. На основании этих правил казначейства ведут свое счетоводство и ежемесячно представляют в казенные и контрольные палаты общие кассовые отчетные ведомости обо всех своих оборотах. По этим ведомостям составляются затем в Министерстве финансов общие ведомости о поступлении доходов и производстве расходов, благодаря чему министерство во всякое время может знать обо всех денежных оборотах с казенными суммами, а следовательно, может судить о ходе исполнения предположений государственной росписи и об общем состоянии средств Государственного казначейства.

Наконец, в видах большей сохранности казенных сумм установлены периодические и внезапные ревизии казначейств. Именно первого числа каждого месяца производится поверка сумм казначейств губернских — общим присутствием казенной палаты, с управляющим во главе, а уездных — особыми комиссиями из местных чинов разных ведомств. Внезапные ревизии могут быть производимы губернатором или назначаемыми от него чиновниками, управляющим казенной палатой или чиновниками по его назначению и особыми командируемыми от Министерства финансов чинами.

Таким образом, все обороты государственных касс постоянно проверяются органами и учреждениями самого же Министерства финансов. Однако одной этой поверки еще недостаточно, и наряду с нею повсюду учрежден в настоящее время контроль со стороны органов особо поставленного и совершенно самостоятельного контрольного ведомства. Задачи Государственного контроля сводятся не только к поверке правильности прихода и расхода сумм и сопоставлению их со сметными назначениями по государственной росписи, но и к оценке, по существу, самой целесообразности действий по расходованию казенных средств со стороны распорядительных органов различных ведомств.

По отношению к государственным доходам деятельность контроля сводится к наблюдению за тем, чтобы государство действительно получало все, что берется у плательщиков в пользу казны. При поверке поступлений по прямым налогам задача контроля значительно облегчается тем, что ему на помощь приходит собственный интерес каждого плательщика. Внося деньги в казначейство по строго определенным окладам прямых сборов, сам плательщик является естественно заинтересованным в том, чтобы сделанные им взносы были полностью записаны на приход. Напротив, когда размер поступающих в казну сборов или доходов нельзя точно определить, плательщик или заведующие хозяйством органы могут быть заинтересованы в том, чтобы скрыть часть доходов и оборотов для соответственного уменьшения платежей в казну; при таких условиях можно ожидать случаев не только недостаточно тщательного отношения со стороны податных органов к предметам обложения, но и прямых злоупотреблений. В этом случае проверка поступлений только по документам оказывается не всегда достаточной и по некоторым наиболее важным отделам доходов дополняется фактической проверкой самих действий финансовых органов, так называемым фактическим контролем. Этому последнему у нас, например, подлежат казенные железнодорожные доходы.