Что касается обучения народа грамоте — этому первому шагу к распространению просвещения в массах, — в этой области земством сделано не мало. До учреждения земства число народных школ в России было вполне ничтожное; теперь же есть губернии, как, например, Московской, где число народных школ настолько значительно, что почти достигнуто обучение всего подрастающего поколения. Не мало сделано также в деле организации врачебной помощи сельскому населению. Но по всем прочим предметам ведения земства сделано слишком недостаточно. В оправдание этого обыкновенно говорят, что у земства мало денежных средств для развития более широкой деятельности. Но на такое заявление мы можем указать губернии, где земские собрания и управы при тех же бюджетах, как и в других губерниях, проявляют однако более энергичную, более плодотворную деятельность. Такова деятельность земства Херсонского, Полтавского, Московского, Вятского, Пермского. Различия в плодотворности деятельности земских собраний и управ обусловливаются не только денежными средствами, но и личными качествами земских деятелей. В уезде или губернии, где среди местного населения имеются налицо люди энергичные, способные, готовые послужить общему делу, там есть из кого выбирать гласных в земские собрания и в члены управ; но где нет таких людей или их имеется очень мало — а, к сожалению, такое положение дела встречается не редко, — там земства действуют вяло и неумело.

В настоящее время земское самоуправление существует лишь в 34 губерниях Европейской России, в остальных же частях империи делами местного хозяйства ведают органы правительственные, устройство которых заставляет желать многого.

Хозяйственная часть не объединена здесь в руках одного какого-либо установления, а раздроблена между несколькими; ею ведают и губернское правление, и ряд особых специальных присутствий (губернские распорядительные комитеты, комитеты общественного здравия, комиссии народного продовольствия, приказы общественного призрения и др.). Все эти учреждения дореформенного порядка состоят под председательством губернатора, из начальников разных ведомств губернской администрации, губернского предводителя дворянства и городского головы. Члены их, не получая по земским делам особого содержания, занимаются земскими делами сверх своих прямых обязанностей. Отношение каждой коллегии к своему делу собственно канцелярское, а не хозяйственное, наблюдение за ходом дела ведется по бумагам, с контролем только документальным, а не фактическим.

Еще менее удовлетворительно устроены уездные хозяйственные органы. По некоторым отраслям хозяйства, в зависимости от губернских, существуют уездные комитеты, но в самом несовершенном состоянии; по другим же частям хозяйственной деятельности исполнение возлагается прямо на полицию.

Главнейшим из установлений, ведающих хозяйственной частью в губерниях неземских, является распорядительный комитет. Комитет этот — учреждение преимущественно финансовое. Он составляет по трехлетиям, к одному общему для всех неземских губерний сроку, сметы земских повинностей на три года вперед. По закону никакие на исполнение земских повинностей денежные сборы, в сметы и раскладки не внесенные и высочайшей властью не утвержденные, не допускаются.

Разрозненность и отсутствие правильной организации хозяйственных учреждений неземских губерний, а также стесняющий хозяйственную деятельность законодательный порядок утверждения смет служат причиной того, что некоторые отрасли хозяйства в губерниях земских стоят лучше, чем в губерниях неземских. Преимущество же правительственных органов хозяйственного управления перед земским самоуправлением, при настоящем их положении, с экономической точки зрения заключается, главным образом, в их относительной дешевизне: содержание их стоит несравненно дешевле, чем содержание органов самоуправления, и тяжесть земского обложения в губерниях неземских вдвое менее чем в губерниях земских. Тем не менее есть полное основание предполагать, что при тех же скромных средствах, которыми располагают ныне неземские губернии, хозяйство их может достигнуть лучших результатов после того, как учреждения, ведающие в этих губерниях делами местного хозяйства, будут подвергнуты надлежащему преобразованию в видах большого приспособления их для выполнения возложенной на них задачи.

Шесть лет спустя после издания положения о земских учреждениях, было даровано городовым положением 1870 года самоуправление городам. Правда, некоторое весьма незначительное самоуправления города получили еще при Екатерине II в изданном ею в 1782 году уставе благочиния. Но самоуправление, отмежеванное этим уставом, не идет ни в какое сравнение с размерами самоуправления, установленного городовым положением.

Городские учреждения самоуправления, как они действуют в настоящее время, слагаются из представительного собрания — городской думы и исполнительного органа — городской управы. Дума составляется под председательством городского головы, из гласных, избираемых на четыре года. Избирателями гласных состоят все городские обыватели, платящие в известном размере прямые налоги в пользу города. Следовательно, только прямые плательщики в пользу города суть участники городского самоуправления. Дума, в свою очередь, избирает членов управы и городского голову. В отличие от земских собраний, городские думы не суть периодически в определенные сроки созываемые собрания. Думы заседают постоянно; их заседания назначаются по мере надобности. Хотя по закону очередные заседания дум должны происходить не чаще двух раз в месяц, но так как продолжительность собрания ничем не ограничена, то фактически заседания думы могут превратиться в постоянные, непрерывные. Все постановления дум, как и земских собраний, представляются губернатору, который может в двухнедельный срок остановить исполнение, если найдет их незаконными. В случае несогласия с решениями губернского начальства, думы, как и земские собрания, имеют право принести жалобу в Сенат, которому и принадлежит окончательное решение.

Что касается до предметов ведения городского самоуправления, то все те важнейшие дела, которые мы выше перечислили, говоря о круге действий земского самоуправления, вверены и попечению городов. Исключением отсюда является только то, что городское самоуправление не имеет, разумеется, попечения о земледелии и, кроме того, не причастно содержанию почты. Вместе с тем города ведают некоторыми делами, не отнесенными к компетенции земских учреждений. Сюда относятся: попечение об устройстве театров, музеев и других подобного рода общеполезных учреждений; водоснабжение и освещение города; устройство православных храмов и поддержание их в исправности.

Городские думы, подобно земским собраниям, могут издавать обязательным для местных жителей постановления о разных мерах, относящихся к городскому благоустройству и безопасности обывателей.

Деятельность городского самоуправления своей неумелостью, вялостью, а иногда и недобросовестностью вызывает еще более нареканий, чем деятельность земских учреждений. Многие не без основания видят одну из главных причин таких явлений в ошибочности избирательного начала, установленного городовым положением. Мы уже выше сказали, что участниками городского самоуправления, лицами, имеющими избирательное право, являются лишь прямые плательщики в пользу города. Вследствие этого городское самоуправление очутилось во многих местах почти всецело в руках торгово-промышленного сословия, которое вовсе не представляет собой самого образованного класса общества. Дворяне, доктора, учителя и образованные люди разных других профессий, не имеющие в городе недвижимости, устранены от участия в городских общественных делах. Устранен от этого участия целый ряд косвенных плательщиков в пользу города, каковыми являются, например, квартиранты, которые заинтересованы как в благоустройстве города, так и в бережной трате городских средств, ибо все сборы которые устанавливает городская дума, ложатся в значительной мере на этих косвенных плательщиков городских налогов. [1]

Мы указали наиболее характерные черты главных видов частных и общественных хозяйств. Совокупность всех частных и общественных хозяйств данной страны, которые всегда находятся между собою в более или менее тесной зависимости и связи, составляет народное хозяйство. Так как предметом экономической науки служит не только деятельность отдельных видов хозяйств, но и изучение совокупной их деятельности, их внутренней связи, их взаимодействия, то политическую экономию называют также наукой о народном хозяйстве.