Она задумала дать России новый законодательный кодекс, осно­ванный на идеях и принципах эпохи Просвещения, с которыми была хорошо знакома в их умеренном варианте (Вольтер как писатель, а Монтескье как мыслитель сопровождали ее всю жизнь). Императри­ца решила сама определить главные отвлеченные начала, на которых следовало строить новые законы, а выяснить нужды и желания обще­ства она предполагала с помощью новой, всесословной Уложенной ко­миссии. Почти два года она упорно работала над своим «Наказом» бу­дущему законодательному собранию, обильно используя классичес­кий философско-политологический трактат Монтескье «О духе законов» (1749) и некоторые юридические труды. Получилось прост­ранное, теоретическое и местами очень радикальное произведение, по прочтении которого окружение императрицы пришло в ужас, и ей пришлось вычеркнуть почти половину текста.

Но и оставшиеся 20 глав и 526 небольших статей производили весьма сильное впечатление. «Наказ» был первым русским правитель­ственным документом, говорившим о «естественной вольности» чело­века. Если петровское законодательство ввело понятие «общего бла­га» как цели, то Екатерина этот принцип персонифицировала, посто­янно подчеркивая «благо всех и каждого», «безопасность каждаго особо гражданина». В «Наказе» вообще впервые в российском законо­дательстве ставился вопрос об обязанностях правительства перед гражданами. Еще одна новация — нехарактерное для русских законов внимание к собственности. Говорится даже и о стремлении «учредить нечто полезное для собственного рабов имущества». Отголоски кон­курса в ВЭО слышны и в ст. 295: «Не может земледельчество процве­тать тут, где никто не имеет ничего собственного». В «Наказе» разви­ваются просветительские идеи о необходимости распространения просвещения, искоренения беззакония, деспотизма, запрета смерт­ной казни и жестоких наказаний, об умножении народного благосос­тояния.

Екатерина признает необходимость для России самодержавной власти ввиду огромного пространства империи, но цель такой власти — не то «чтоб у людей отнять естественную их вольность: но чтобы действия их направити к получению самаго большаго ото всех добра». Деятельность всех правительственных учреждений должна быть осно­вана на законах — «чтобы люди боялись законов и никого бы кроме них не боялись». Законы же не должны запрещать ничего, «кроме то­го, что может быть вредно или каждому особенному или всему общест­ву». Декларируется веротерпимость, так как «гонение человеческие умы раздражает, а дозволение верить по своему закону умягчает».

Разумеется, Екатерина не просто компилировала тексты евро­пейских философов и юристов, но и пыталась адаптировать их тео­рии к интересам собственной власти и страны, как она их понимала. Многое, что называется, изменилось до неузнаваемости (например, коренная для Монтескье идея «посредствующих властей» — относи­тельно независимых от трона органов управления, превратившихся в «Наказе» в проводников политики монарха).

В первоначальных набросках императрица, не настаивая на не­медленном освобождении крепостных, предлагала смягчить их поло­жение, предоставив право собственности на землю и оградив их от насилий помещиков. В окончательном варианте осталось лишь требо­вание, чтобы законы, с одной стороны, «злоупотребления рабства отвращали», а с другой, «предостерегали бы опасности, могущие отту­да произойти». Но и в таком виде «Наказ», вызвавший бурный восторг Вольтера, во Франции в 1769 г. был запрещен цензурой.

Уложенная комиссия была созвана осенью 1767 г. в Москве. Изб­ранные в нее 564 депутата представляли все сословия империи, кроме крепостных (считалось, что их интересы выражают помещики). В ито­ге довольно сложной системы выборов и представительства почти поло­вина депутатов были дворянами. Комиссия читала «Наказ» императри­цы и депутатские наказы, привезенные с мест, законодательство о крестьянах и т. п. Порой разгорались жаркие споры, главным образом о сословных правах и пределах власти помещиков над крестьянами. Прозвучали некоторые либеральные выступления — например, дворя­нина Г.И. Коробьина, потребовавшего законодательного ограничения крепостничества, или казака А.И. Маслова, предложившего вообще отобрать крестьян у помещиков и передать в ведение специальной кол­легии, которая бы собирала налоги и выплачивала бы их помещикам.

Но основная масса дворян продемонстрировала узкосословный эгоизм и враждебность каким бы то ни было реформам. Депутаты-го­рожане требовали права покупать крепостных и монополии на заня­тия торговлей. По меткому выражению С.М. Соловьева, «от дворян­ства, купечества и духовенства послышался этот дружный и страшно печальный крик: «Рабов!». Русское «третье сословие» добивалось не политических прав или юридических гарантий, а сословных привиле­гий. Через полтора года Уложенная комиссия была распущена и боль­ше не собиралась. Своей законодательной задачи она не выполнила. Свод законов будет составлен в России только в 1832 г. командой опытных чиновников под руководством М.М. Сперанского.

Но ее деятельность не прошла бесследно ни для власти, ни для рус­ского общества. Содержание местных наказов, речи депутатов, мате­риалы подкомиссий широко использовались в дальнейшей деятель­ности правительства. По словам самой императрицы, комиссия «по­дала мне свет и сведения о всей империи, с кем дело иметь и о ком пещись должно». В дальнейшем императрица будет действовать более прагматично, учитывая требования и интересы высших сословий. Бурные дебаты в комиссии стимулировали подъем гражданского са­мосознания самых различных групп русского общества. Как писал знаток русской литературы XVIII в. Г.А. Гуковский, «в комиссии пе­режила свой первый расцвет русская политическая речь как особый и важный вид публицистики и литературы вообще». В комиссии начи­нали свою общественную деятельность — пока в качестве протоколис­та и секретаря — гвардии поручик, а впоследствии знаменитый рус­ский журналист, издатель и масон Н.И. Новиков и гвардии сержант, будущий замечательный поэт Г. Р. Державин.

В советской историографии было принято критиковать Екатерину за лицемерие (осуждает рабство и говорит о вольности, но при этом не делает и шага в сторону отмены или хотя бы смягчения крепостничест­ва), попытку укрепить самодержавно-крепостнические порядки при помощи новейших западноевропейских идей — исключительно для «отвода глаз». Об этом недавно писал В.М. Живов: «"Наказ", будучи самым прогрессивным юридическим памятником XVIII столетия, бьи вместе с тем законодательной фикцией, не имевшей никакого практи­ческого значения... входил в мифологическую сферу и выполнял ми­фологическую функцию, был атрибутом монарха, устанавливающего всеобщую справедливость и созидающего гармонию мира».