На протяжении последнего десятилетия возникали адекватные представления о соответствующих уровнях - локальном, национальном или глобальном, на которых желательны те или иные коллективные действия. Так, если выгоды от действий реализуются в основном на локальном уровне (например, борьба с локальным загрязнением окружающей среды), то они должны осуществляться на локальном уровне. Если же блага от действий получают все граждане страны, они должны предприниматься на национальном уровне. Глобализация означает растущее признание того, что есть сферы, где требуются глобальные коллективные действия, и для этого существенно важны системы глобального управления. Признание существования таких сфер шло параллельно с созданием глобальных институтов, нацеленных на возникающие в них проблемы. Объединенные Нации можно рассматривать как институт, сфокусированный на решении проблем глобальной политической безопасности, в то время как деятельность международных финансовых институтов, и в частности МВФ, предполагалось сосредоточить на глобальной экономической стабильности. Эти организации можно рассматривать как ведающие проблемами глобальных экстерналий. Локальные войны, если их не ограничить и не прекратить, могут втягивать другие страны и превратиться в глобальный пожар. Экономический спад в одной стране может привести к спаду в других регионах. В 1998 г. были серьезные опасения, что кризис на возникающих рынках способен привести к глобальному экономическому коллапсу.

Но этим не ограничиваются сферы, где существенно важны коллективные действия. Есть необходимость решения проблем глобальной среды обитания, особую озабоченность вызывают океаны и атмосфера. Глобальное потепление, вызванное выбросом углекислого газа при сжигании топлива в развитых странах, затрагивает тех, кто живет в доиндустриальных экономиках, будь то на островах Южных морей или в центре Африки. Озоновые дыры, вызванные использованием хлорированных и фторированных углеводов (CFC), точно так же влияют на всех, а не только на тех, кто использует эти вещества. Осознание важности решения этих проблем привело к подписанию международных конвенций. Некоторые из них, направленные на решение озоновой проблемы, сработали весьма хорошо (Монреальский протокол 1987 г.). Другим, направленным, например, на борьбу с глобальным потеплением, еще предстоит внести свой значительный вклад в решение соответствующих проблем.

Глобальные проблемы существуют и в области здравоохранения, такие, как распространение эпидемических болезней, в том числе СПИДа. Всемирная организация здравоохранения преуспела в искоренении некоторых болезней, например речной слепоты и оспы, но в ряде сфер глобальное здравоохранение стоит перед лицом серьезных вызовов. Знание как таковое является продукцией глобального общественного потребления: плоды исследований могут принести пользу каждому и повсюду, практически без дополнительных издержек.

Международная гуманитарная помощь является одной из форм коллективных действий, продиктованной состраданием к другим. Как бы ни были эффективны рынки, они не могут в достаточной степени обеспечить всех людей продовольствием, одеждой и жильем. Миссия Всемирного банка состоит в искоренении бедности, но не столько путем предоставления гуманитарной помощи во время кризисов, сколько созданием в странах способности к росту, помогая им самим встать на ноги.

Хотя в большинстве упомянутых сфер были развернуты специализированные институты в ответ на конкретные нужды, проблемы, с которыми они сталкиваются, зачастую взаимосвязаны.

Бедность может вести к деградации среды обитания, а деградация среды способствует бедности. Люди в бедных странах, таких, как Непал, со скудными энергетическими ресурсами, вынуждены уничтожать леса, вырубая деревья и кустарники на топливо для обогрева и приготовления пищи. Происходит эрозия почвы, а вместе с ней дальнейшее обнищание.

Глобализация, способствуя возрастающей взаимозависимости народов мира, усилила потребность в глобальных коллективных действиях, подняла значение продукции глобального общественного потребления. То, что глобальные институты, созданные в ответ на это, функционировали далеко не образцово, неудивительно: проблемы очень сложны, а коллективные действия на всех уровнях очень трудны. Но в предшествующих главах мы рассмотрели очевидные недуги, которые выходят далеко за пределы признания того, что институты функционируют не идеально. В некоторых случаях провалы были очень тяжелыми; в других случаях реализуемая программа была не сбалансирована - в результате одни выигрывали от глобализации гораздо больше, чем другие, а иные фактически проигрывали.

До сих пор мы отслеживали провалы глобализации, происходившие потому, что при установлении правил игры международными экономическими институтами торгово-финансовые интересы и соответствующие умонастроения явно преобладали. Доминировал особый взгляд на роль государства и рынков, не получивший всеобщего признания в развитых странах, но навязываемый развивающимся странам и странам с переходной экономикой.

Возникает вопрос: как это могло случиться? И ответ на него нетрудно найти. За столом переговоров в МВФ сидят и принимают решение не кто-нибудь, а министры финансов и управляющие центральными банками. В ВТО эти места занимают министры торговли. Даже если они приложат усилия, чтобы продвигать политические решения в более широких национальных интересах своих стран (или же вдруг с еще большим усилием попытаются продвигать решения в более широких глобальных интересах), они все равно будут видеть мир через свою партикулярную, неизбежно узковедомственную призму.

Я продолжаю выступать за изменение умонастроений. Но умонастроение, господствующее в конкретном институте, неизбежно зависит от того, кому он непосредственно подотчетен. Играет роль, кто обладает правом голоса, и даже то, кто просто получил место за столом заседаний хотя бы и с ограниченным правом голоса. Это определяет, чьи голоса будут услышаны. МВФ ведь занимается не просто упорядочением банковских технологий, например повышением эффективности чеково-зачетной системы. Действия МВФ затрагивают жизни и благополучие миллиардов людей во всем развивающемся мире. Но у этих людей нет достаточных прав высказать свое мнение по поводу действий МВФ. Наемные работники, которых вышвырнули с работы в результате осуществления программ МВФ, не имеют места за столом заседаний, в то время как банкиры, требующие возврата кредитов, вполне достаточно представлены там в лице министров финансов и управляющих центральными банками. Последствия для выбора политики легко предсказуемы: пакеты выкупа долгов с целью возмещения кредитов привлекают гораздо больше внимания, чем проблемы поддержания экономики на уровне полной занятости. Вполне предсказуемым образом решаются и проблемы назначения в руководстве институтов: здесь гораздо больше озабочены поиском лидера, взгляды которого совпадают с таковыми доминирующих «акционеров», чем имеющего опыт решения проблем развивающихся стран - краеугольного камня сегодняшней миссии Фонда.

Система управления ВТО является более сложной, но, как и в МВФ, здесь слышны голоса министров торговли. Неудивительно поэтому, что мало обращается внимания на проблемы среды обитания. Но если в МВФ процедуры голосования обеспечивают доминирование богатых стран, то в ВТО каждая страна имеет только один голос, и решения принимаются, как правило, путем консенсуса. В прошлом практически всегда доминировали Соединенные Штаты, Европа и Япония. Теперь это положение, возможно, меняется. На последней конференции в Доха, где развивающиеся страны, высказавшие надежду, что на очередном раунде торговых переговоров их голоса будут услышаны, добились значительных уступок. После вступления Китая в ВТО на стороне развивающихся стран появился сильный голос, хотя интересы Китая и многих других развивающихся стран не полностью совпадают.