Примерно одновременно с созданием поселения Офра тогдашнее правительство во главе с Ицхаком Рабином приняло решение об основании Маале-Aдумим – ныне самого крупного еврейского населенного пункта в Иудее. Правительство И. Рабина также приняло решение об основании поселения Элкана в Западной Самарии за две недели до выборов 1977 года; им же было принято решение об основании города Ариэль – ныне самого крупного еврейского населенного пункта в Самарии.

Все это, однако, случилось не в одночасье – вопрос о проведении поселенческой политики был причиной острых разногласий во всех трех лейбористских правительствах, правивших Израилем с 1967 по 1977 год. Внутри кабинета не было согласия: если Моше Даян являлся активным сторонником возведения поселений в отдельных районах, занятых в ходе Шестидневной войны, то министр финансов Пинхас Сапир придерживался противоположных воззрений. Кроме того, на принятие решений в вопросах строительства поселений большое влияние оказывали такие министры, как Игаль Алон и Исраэль Галили. В целом поселенческая политика лейбористских правительств в рассматриваемый период была результатом острой борьбы внутри правительства и компромиссов между ключевыми министрами [156] .

Проблема поселений вызвала острую политическую борьбу, так как, будучи основанными, как правило, в местах, важных со стратегической или религиозно-исторической точки зрения, поселения были призваны повлиять на проведение границ в будущем, служа индикатором того, что из этих районов израильтяне уходить не собираются. М. Даян активно продвигал идею строительства поселений, так как она укладывалась в его политику экономической интеграции Израиля и контролируемых территорий. В то же время, приняв политику поддержания статус-кво, израильские левоцентристские правительства понимали, что создаваемые на занятых в 1967 году территориях еврейские поселения будут значительно осложнять переговоры с арабскими партнерами. Если эвакуация армии, в случае достижения политической договоренности, представлялась относительно простой задачей, то эвакуация поселений и их жителей была значительно сложнее технически и, несомненно, вызвала бы сильный общественный резонанс в самом Израиле. (Последующий опыт, впрочем, показал, что и эта задача выполнима: так, в 1982 году были ликвидированы все поселения, созданные Израилем на Синайском полуострове, а в 2005 году – в секторе Газы и в Северной Самарии.) Вместе с тем существовало мощное лобби в лице Еврейского агентства, активно поддерживавшего поселенческую политику (для чего в структуре этой организации функционировал специальный отдел).

Игал Алон со своей стороны подчеркивал: «Не нужно быть военным специалистом для того, чтобы без труда выявить серьезные дефекты линии прекращения огня, существовавшей до 4 июня 1967 года… Самая серьезная проблема присутствует на восточной границе, где ширина береговой равнины варьирует от 10 до 15 миль, где расположены основные населенные пункты Израиля, включая Тель-Авив и его пригороды, и где особенно опасно положение Иерусалима. В пределах этих линий достаточно одного-единственного успешного удара арабской армии для того, чтобы рассечь Израиль в нескольких точках, перекрыть его основные жизненные артерии и подвергнуть его опасности, с которой не хотело бы столкнуться никакое государство. Таким образом, задача как раз и состоит в том, чтобы устранить это слабое место, обеспечить Израилю необходимую минимальную стратегическую глубину, а также пограничные линии, имеющие топографическое стратегическое значение» [157] . И. Алон указывал, что Израиль, как суверенное государство, имеет право на границы, обеспечивающие минимальную безопасность своих граждан, и что поэтому все договоренности в отношении окончательного статуса занятых в ходе Шестидневной войны территорий должны предусматривать аннексию некоторых земель с целью корректировки чрезвычайно нестабильных линий прекращения огня 1949 года, крайняя уязвимость которых способствовала арабской агрессии и затяжному характеру конфликта. И. Алон поддерживал создание поселений в тех районах, которые в будущем, согласно его предложениям, должны были быть аннексированы Израилем в рамках обоснованной им доктрины формирования «обороняемых границ».

И. Алон выражал особую озабоченность в связи с тем, что вооруженные силы противника могут захватить горный хребет Западного берега, выходящий на узкую прибрежную равнину Израиля, на долю которой приходится 70 процентов населения страны и 80 процентов ее экономического потенциала. И. Алон настаивал, что Израиль должен сохранить за собой и почти всю долину реки Иордан. В частности, он заявил, что новые охраняемые границы Израиля означают «сохранение абсолютного контроля над 700 квадратными милями долины реки Иордан к востоку от основных арабских поселений, зоной, которая простирается от реки Иордан на восток и от восточных склонов Самарских и Иудейских гор на запад, а также включает Большой Иерусалим и определенные относительно малонаселенные участки Иудейской пустыни» [158] . Рекомендация И. Алона по аннексии долины реки Иордан подкреплялась тем, что эта территория была – и остается – в значительной степени малозаселенной. И. Алон призывал к строительству новых еврейских поселений на территориях, аннексируемых Израилем в силу какого-либо мирного договора, а также постоянных военных баз – в соответствии с требованиями безопасности. В рукописных пояснениях к своему первоначальному плану, впервые представленному правительству 13 июля 1967 года, И. Алон отмечал: «То обстоятельство, что Израиль воздерживается от создания поселений… на территориях за пределами “зеленой черты”, может быть истолковано во всем остальном мире только как свидетельство нашей готовности отдать эти территории… А это – наихудший возможный вариант для Израиля» [159] .

Эти и другие противоречивые воззрения и интересы и определяли зигзагообразную поселенческую политику кабинетов Л. Эшколя, Г. Меир и И. Рабина.

Поселенческая деятельность правительства Леви Эшколя на начальном этапе была весьма ограниченной. Сразу после формального объединения Иерусалима в конце июня 1967 года было принято решение отстраивать еврейские кварталы в восточной части города, дабы установить там устойчивое израильское присутствие. Если вопрос о возвращении Восточного Иерусалима не стоял на повестке дня, то в отношении других территорий проводилась политика удержания в качестве «залога» на будущих переговорах, поэтому связывать себя поселенческой проблемой правительство Л. Эшколя резонно не хотело.

Когда же стало очевидно, что идею «залога» реализовать не удастся, правительство приняло решение ограниченно санкционировать строительство поселений, но только если они согласуются с картой, отражавшей основные положения «плана Алона». В качестве исключения было решено возродить поселение Кфар-Эцион, которое существовало до Войны за независимость, но было уничтожено иорданскими войсками в 1948 году. 16 июля 1967 года начались работы по созданию первого поселения на Голанских высотах, впоследствии ставшего кибуцем Мером ха-Голан. Показательно, что создателями первого поселения, возникшего за пределами «зеленой черты», были не религиозные идеологи, видевшие в «заселении святой земли Эрец-Исраэль» «начало избавления», а левые сионисты, продолжавшие традицию создания поселений по модели «стена и башня» [160] , столь популярной в подмандатной Палестине в 1930–1940-е годы. Эти люди верили, что своими действиями они создадут реальность, с которой невозможно будет не считаться, и тем самым внесут свой вклад в формирование будущих границ государства [161] .

19 августа 1967 года глава поселенческого управления Еврейского агентства профессор Раанан Вайц выступил с планом строительства поселений в долине Иордана. Р. Вайц предлагал основать в долине Иордана от тридцати до пятидесяти поселений, создав, таким образом, буферную зону, которая препятствовала бы возможному возвращению территорий под иорданский контроль. Считая невозможным создание еврейского большинства на Западном берегу и полагая, что строительство еврейских поселений в районах с высокой плотностью арабского населения приведет к политической напряженности, Р. Вайц требовал приоритета для района Ямита (Западный Синай, находившийся тогда под контролем Израиля) и долины Иордана как стратегических форпостов. 28 января 1968 года правительство постановило создать силами солдат НАХАЛа два форпоста в долине Иордана [162] . Пожалуй, единственное действие поселенцев, которое не было изначально утверждено правительством, но в итоге было принято им как свершившийся факт, – это поселение группы евреев в Хевроне. Впоследствии, в 1970 году, в рамках компромиссного соглашения между религиозно-сионистским поселенческим движением и правительством было решено построить недалеко от Хеврона еврейское поселение Кирьят-Арба.

К началу 1972 года на контролируемых территориях было основано 42 еврейских поселения. Половина из них, преимущественно в долине Иордана и на Голанах, были основаны при правительстве Л. Эшколя, вторая половина, в том числе в секторе Газы и на Синае, – при правительстве Г. Меир. В этих сорока двух поселениях жили 4200 человек, из которых 3150 были гражданскими лицами, остальные были солдатами НАХАЛа [163] .

Перед выборами 1973 года М. Даян представил правительству меморандум, озаглавленный «Политика на контролируемых территориях на следующие четыре года» [164] . Это была предлагавшаяся для реализации программа действий правительства, содержавшая десять пунктов. Первые два из них касались увеличения финансирования лагерей беженцев, существовавших в секторе Газы и на Западном берегу, остальные же предусматривали значительное расширение строительства поселений: расширение Иерусалима, постройку глубоководного порта и дальнейшее развитие поселения Ямит, ускорение развития Кирьят-Арбы, основание нового поселения Наби-Шмуэль, строительство промышленного и городского центра на Голанах. В дополнение к этому М. Даян, продвигая свою программу экономической интеграции, настаивал на строительстве новых промышленных предприятий на Западном берегу. Пунктом, вызвавшим особые разногласия, был вопрос о выдаче разрешений на покупку земли на контролируемых территориях частным лицам и компаниям, если это делалось «для достойных целей и при учете политических и военных аспектов».