Содержание принципа самостоятельности бюджетов раскрывается в нескольких нормах, устанавливающих ряд субъективных прав и юридических обязанностей публично-правовых образований (не их органов). Нормы ст. 31 БК РФ, закрепляющие принцип самостоятельности бюджетов, состоят из гипотез и диспозиций, но не имеют в своей структуре санкций. По нашему мнению, отсутствие санкций не приводит к утрате нормами ст. 31 БК РФ регулятивных свойств.

Принцип самостоятельности бюджетов, с нашей точки зрения, гарантирует право собственности публично-правового образования на бюджетные средства, которое в некотором смысле соотносится с закрепленным ст. ст. 13, 14, 15 БК РФ правом иметь собственный бюджет. Права, установленные ст. 31 БК РФ, допустимо рассматривать в качестве компонентов (правомочий) права всякого публично-правового образования на собственный бюджет. Своеобразными же пределами осуществления этих правомочий являются публичные задачи и функции соответствующего публично-правового образования.

Непосредственное осуществление принципа самостоятельности бюджетов, по нашему мнению, возможно только в общих (общерегулятивных) правоотношениях, которые в свою очередь служат основой для возникновения различных конкретных правоотношений (например, налоговых правоотношений между определенным публично-правовым образованием и отдельным налогоплательщиком). При этом правам каждого публично-правового образования, вытекающим непосредственно из принципа самостоятельности бюджетов, корреспондируют общие обязанности, а вытекающим из названного принципа обязанностям корреспондируют общие права. Субъектами общих обязанностей являются все правосубъектные участники общественных отношений, кроме публично-правового образования, обладающего соответствующим правом, субъектами же общих прав – все правосубъектные участники общественных отношений, кроме публично-правового образования, несущего соответствующую обязанность. К таким субъектам общих прав и обязанностей относятся, в частности: иные публично-правовые образования, граждане и организации.

Выявление конституционных основ (начал) принципов права крайне важно как с теоретической, так и с практической точки зрения. К примеру, имеет принцип самостоятельности бюджетов конституционную природу или нет? Ответ на этот вопрос необходим, помимо прочего, для определения места упомянутого принципа в общей иерархии правовых норм.

Юридическая сила принципа самостоятельности бюджетов может оцениваться по-разному. Существует по крайней мере два взаимоисключающих варианта ее оценки:

1. Принцип самостоятельности бюджетов представляет собой обыкновенную норму закона (БК РФ). Следовательно, указанный принцип не является обязательным для федерального законодателя и не имеет приоритета перед иными положениями БК РФ. В частности, даже в случае явного противоречия принципу самостоятельности бюджетов подлежат применению как нормы БК РФ, принятые позднее названного принципа (поскольку lex posterior derogat legi priori [110] ), так и нормы БК РФ менее общего характера по сравнению с ним (поскольку lex specialis derogat lex generali [111] ). Очевидно, что при подобном подходе принцип самостоятельности бюджетов почти никогда не может применяться и существенно теряет практическое значение;

2. Принцип самостоятельности бюджетов выступает в качестве правовой нормы особого рода, и федеральный законодатель должен руководствоваться им при принятии нормативных актов, так как в отношении упомянутого принципа верно одно из следующих утверждений:

а) принцип самостоятельности бюджетов является правовой аксиомой;

б) принцип самостоятельности бюджетов имеет конституционную природу – вытекает из положений Конституции РФ.

При таком подходе принцип самостоятельности бюджетов не может быть отвергнут ни в законодательной, ни в правоприменительной практике. Правила «lex posterior derogat legi priori» и «lex specialis derogat lex generali» к принципу самостоятельности бюджетов неприменимы, поскольку он обладает большей по сравнению с обыкновенными нормами юридической силой, что вполне оправданно. Ведь принцип самостоятельности бюджетов, как любой правовой принцип, сохраняет свое практическое значение только при условии, если он обязателен для законодателя и имеет приоритет перед иными правовыми нормами.

В связи с этим нужно согласиться со вторым подходом к оценке юридической силы правовых принципов и признать, что принцип самостоятельности бюджетов юридически связывает федерального законодателя. Но каким образом обосновать подобную обязательность: аксиоматическим характером названного принципа или его конституционной природой?

С нашей точки зрения, принцип самостоятельности бюджетов не является правовой аксиомой ввиду следующих соображений.

Под правовыми аксиомами обычно подразумевают положения, имеющие для права характер исходных истин, не требующих доказательства. Причем правовые аксиомы могут быть отраслевыми [112] . Необходимо отметить, что вопрос о правовых аксиомах – дискуссионный. Некоторые исследователи не признают возможность существования правовых аксиом как таковую, опираясь исключительно на общефилософское, формально-логическое понятие аксиомы и сознательно не обращая внимание на специально-юридическое [113] . Между тем проблема правовых аксиом не должна оставаться без внимания. Ее изучение представляет несомненный практический интерес, особенно если ставится вопрос об аксиоматическом характере отдельных положений, прямо не сформулированных в законе и непосредственно из него не вытекающих (то есть не выводимых или трудно выводимых из других норм и в этом смысле «недоказуемых»), однако применяемых судами при разрешении конкретных споров.

Л. С. Явич полагал, что «правовые аксиомы служат идеологической предпосылкой принципов права, но самими принципами права они становятся лишь тогда, когда находят в нем свое закрепление» [114] . Важно учитывать: если принцип самостоятельности бюджетов представляет собой отраслевую – бюджетно-правовую – аксиому, то он во всяком случае не может быть выведен из других оснований, в том числе из положений Конституции РФ (потому что бюджетно-правовые аксиомы относятся к исходным, первым основаниям, с помощью которых доказываются все иные положения бюджетного права).

Но принцип самостоятельности бюджетов нельзя признать бюджетно-правовой аксиомой, поскольку он не имеет для бюджетного права значения вечной и непреложной истины. Например, после принятия Закона о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик [115] (далее – Закон СССР 1959 г.) советская бюджетная система функционировала не на основе принципа самостоятельности бюджетов, а скорее наоборот – на основе принципа подчиненности бюджетов. Согласно ст. 2 Закона СССР 1959 г. единый Государственный бюджет Союза Советских Социалистических Республик (далее – СССР) объединял союзный бюджет и государственные бюджеты союзных республик. Последние в свою очередь включали республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты (ст. 5 Закона СССР 1959 г.). При этом государственные бюджеты автономных республик объединяли республиканские бюджеты автономных республик и местные бюджеты (ст. 6 Закона СССР 1959 г.). Таким образом, бюджеты советской бюджетной системы существовали не обособленно. Более того, в СССР при утверждении одних («вышестоящих») бюджетов устанавливались основные показатели других («нижестоящих») бюджетов. В частности, на основе Государственного бюджета СССР утверждались государственные бюджеты союзных республик, а на их базе – государственные бюджеты автономных республик и административно-территориальных единиц [116] . Вообще, бюджеты советской бюджетной системы были совсем не самостоятельны.