Причем законодательство РФ о налогах и сборах наделяет субъекты РФ и муниципальные образования очень небольшим объемом полномочий. Такое федеральное регулирование осуществляется главным образом в рамках реализации принципа единства бюджетной системы РФ [135] , поскольку именно он предусматривает обязательное установление единого порядка формирования доходов всех бюджетов российской бюджетной системы.

С учетом вытекающих из принципа единства бюджетной системы РФ ограничений закрепленное принципом самостоятельности бюджетов право субъектов РФ и муниципальных образований на формирование бюджетных доходов, как и их право на расходование бюджетных средств, может превратиться в абстрактную формулу, лишенную значимого конкретного содержания. Все это позволяет предположить, что принципы самостоятельности бюджетов и единства бюджетной системы РФ противоречат друг другу.

Как можно разрешить коллизию двух бюджетно-правовых принципов? Поскольку для ответа на этот вопрос необходима оценка самих принципов, рассмотрим ее основные (взаимоисключающие друг друга) варианты и вытекающие их них следствия:

1. Различна правовая природа принципов, и приоритетом обладает тот из них, который имеет конституционное значение.

Выше было показано, что принцип самостоятельности бюджетов предопределен положениями Конституции РФ и может быть непосредственно выведен из конституционных норм.

Принцип единства бюджетной системы РФ также имеет конституционную природу. Во многих своих актах КС РФ справедливо указывал, что установленный ч. 1 ст. 8 Конституции РФ принцип единства экономического пространства обусловливает создание «единой финансовой системы, включая бюджетную и налоговую» [136] . По мнению КС РФ, в условиях федеративного государства «бюджеты соответствующих уровней, будучи самостоятельными, составляют единую бюджетную систему» [137] . При этом бюджетная самостоятельность всегда реализуется «во взаимосвязи с конституционными принципами (курсив наш – Т. Б.) функционирования бюджетной системы Российской Федерации как единой системы» [138] . И хотя умаление финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований недопустимо [139] , конституционные нормы о государственном единстве и государственной целостности РФ обязывают федерального законодателя осуществлять такое правовое регулирование, которое «способствовало бы поддержанию единства бюджетной системы (курсив наш – Т. Б.) как финансово-экономической основы реализации публичных функций Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» [140] .

Таким образом, и принцип самостоятельности бюджетов, и принцип единства бюджетной системы РФ имеют конституционное значение, что не позволяет сделать вывод о приоритете одного из них перед другим.

2. Эти принципы отражают неравновеликие ценности и потому занимают разные места в ценностной иерархии принципов. Приоритетным должен признаваться тот принцип, которому соответствует более значимая ценность.

Например, жизнь и здоровье людей являются более высокими ценностями, чем собственность. Однако из конституционных норм и положений БК РФ отнюдь не следует, что самостоятельность бюджетов и единство бюджетной системы РФ представляют собой неравновесные ценности.

Таким образом, на основе этого подхода нельзя сделать вывод о подчиненном положении принципа самостоятельности бюджетов по отношению к принципу единства бюджетной системы РФ или наоборот.

3. Противоречащие принципы отражают равновеликие ценности. Тем не менее, один из принципов способен приобретать приоритетное значение по сравнению с другим в рамках конкретного дела (исключительно ad hoc [141] ).

Чтобы установить, какой принцип превалирует в определенной ситуации (с учетом тех или иных фактических обстоятельств), используют процедуру взвешивания (балансирования, уравновешивания) ценностей и соответствующих им правовых принципов. Согласно теории взвешивания, характерной чертой правовых принципов является то, что они реализуются в разной степени (в противоположность обыкновенным правовым нормам, которые только осуществляются либо не осуществляются). Причем эта степень зависит от множества фактических и юридических возможностей, условий, включая наличие в правовой системе частично несовместимых принципов [142] . Если вытекающее из конституционных норм значение («абстрактный вес») противоречащих принципов одинаково, то принципы должны быть сбалансированы или взвешены. Процедура оценки веса проводится с целью определения сравнительной (относительной) важности реализации соответствующих принципов в конкретной ситуации. Приоритет признается за тем принципом, нарушение которого с учетом всех обстоятельств дела является, так сказать, более масштабным и общественно опасным [143] .

Широко критикуемые в научной литературе [144] теория взвешивания и подобные ей концепции отражают современные тенденции в практике судов разных стран [145] . С нашей точки зрения, теории уравновешивания ценностей и коррелирующих им юридических принципов имеют существенный недостаток, заключающийся в отрицании безусловной обязательности принципов права.

Этот недостаток является следствием построения теории взвешивания (и подобных ей концепций) на базе неверных предпосылок. В частности, ошибочно исходное теоретическое положение о том, что правовые принципы реализуются в большей либо меньшей степени. Не стоит забывать: юридические принципы представляют собой разновидность правовых норм. Как и другие нормы позитивного права, принципы могут быть или реализованы, или не реализованы. Для реализации правовых норм вообще и юридических принципов в частности не характерны никакие промежуточные состояния (например, «неполная реализация»), поскольку любое конкретное поведение всегда либо соответствует, либо не соответствует предписаниям правовых норм. В этом смысле всякое «неполное соответствие» требованиям нормы права, будь то обыкновенная норма или норма-принцип, является ее нарушением, а не «частичным осуществлением». Когда же суд исходит из того, что «принципы могут быть реализованы в разной степени», он в действительности создает условия для их неосуществления. Согласно этому подходу обязательность реализации правовых принципов de facto зависит от усмотрения суда.

Кроме того, как любым нормам позитивного права, юридическим принципам нужно давать непротиворечивое толкование. Противопоставление одних принципов другим, отказ от рассмотрения их в системе равнозначны признанию того, что одновременное осуществление всех принципов права заведомо невозможно. При таком подходе правовые принципы совершенно лишаются юридической обязательности, превращаясь в весьма абстрактные и противоречивые цели (задачи) правового регулирования. Но уж совсем не приемлемо в доктрине уравновешивания то, что не законодатель, а суд определяет, к достижению каких целей-принципов следует в большей степени стремиться с учетом конкретных обстоятельств.

Итак, балансирование ценностей, лежащих в основе принципов единства бюджетной системы и самостоятельности бюджетов, не позволяет прийти к убедительному выводу о приоритете одного принципа перед другим.

4. Если различается время официального утверждения противоречащих принципов, приоритетом обладает тот из них, который принят позднее (так как lex posterior derogat legi priori).

Но принцип единства российской бюджетной системы нашел закрепление в БК РФ одновременно с принципом самостоятельности бюджетов – в момент принятия БК РФ. Следовательно, в рассматриваемом случае для решения вопроса о приоритете того или иного принципа время их утверждения не имеет значения.