Поскольку по предметам исключительного ведения субъектов РФ принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ), утверждение регионального бюджета возможно только нормативным правовым актом соответствующего субъекта РФ. Эта гарантия бюджетной самостоятельности субъектов РФ, как и требование обособленности регионального бюджета от других бюджетов бюджетной системы, вытекает из положений Конституции РФ.

Если предположить, что в компетенцию субъектов РФ входит одно лишь формальное утверждение регионального бюджета (например, с сохранением возможности подготовки проекта бюджета или его основных показателей федеральными органами власти), то на практике это может привести к фактическому формированию регионального бюджета не соответствующим субъектом РФ, а иным публично-правовым образованием. Вот почему к полномочиям по такому предмету исключительного ведения субъектов РФ как «региональный бюджет» нужно относить не только само его утверждение, но осуществление на региональном уровне бюджетного процесса в целом. Важно также учитывать, что в сфере своего исключительного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ), которую, кстати сказать, реализуют образуемые ими органы (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ). Как раз органы государственной власти субъектов РФ и должны осуществлять бюджетный процесс на региональном уровне по смыслу Конституции РФ. Право субъектов РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс признается КС РФ [128] . Однако КС РФ избегает сколько-нибудь подробного рассмотрения этого вопроса.

Как следует из ч. 3 ст. 75 Конституции РФ, федеральным законом устанавливаются не все налоги и сборы, обязательные к уплате на территории РФ, а только система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в РФ. В соответствии с Конституцией РФ вопросы формирования доходных источников региональных бюджетов не лежат всецело в сфере компетенции РФ. Эти вопросы не могут решаться и органами местного самоуправления, ведь, согласно ст. 132 Конституции РФ, к вопросам местного значения относится установление исключительно местных налогов и сборов. Получается, что в вопросах формирования доходных источников региональных бюджетов Конституция РФ гарантирует некоторую самостоятельность именно субъектам РФ.

Поскольку Конституция РФ исходит из равноправия субъектов РФ (ст. 5 Конституции РФ), КС РФ отмечает необходимость признания за всеми субъектами РФ «равного финансово-правового статуса, основу которого составляет финансово-бюджетная самостоятельность субъектов Российской Федерации» [129] . Примечательно, что в конституциях некоторых иностранных государств закреплены более конкретные по сравнению с положениями ст. 5 Конституции РФ нормы о недопустимости дискриминации в отношении субъектов федерации. Например, ст. 99 Конституции Австралийского Союза запрещает дискриминацию штатов или любых их частей при регулировании бюджетных доходов [130] . Очень подробно регламентированы вопросы публичных финансов в Основном законе Федеративной Республики Германии [131] (далее – Основной закон ФРГ), многие положения которого непосредственно направлены на защиту земель (субъектов германской федерации) от дискриминации. Что же касается Конституции РФ, то она почти не содержит специальных бюджетно-правовых норм и регулирует отношения в сфере публичных финансов главным образом посредством установления одних общих принципов.

Итак, в силу конституционного принципа равноправия субъектов РФ гарантии бюджетной самостоятельности в равной мере распространяются на все субъекты РФ. С учетом выше изложенного к таким гарантиям относятся вытекающие из Конституции РФ:

– обособленность регионального бюджета от других бюджетов бюджетной системы;

– возможность утверждения регионального бюджета исключительно нормативным правовым актом соответствующего субъекта РФ;

– осуществление бюджетного процесса на региональном уровне органами государственной власти соответствующего субъекта РФ;

– относительно автономное формирование доходных источников регионального бюджета.

Бюджетная самостоятельность муниципальных образований основана как на конституционных положениях, закрепляющих общие гарантии самостоятельности местного самоуправления (например, ст. 12, содержащей общую норму о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий; ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, согласно которой «местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»), так и на специальных нормах Конституции РФ, предусматривающих конкретные полномочия органов местного самоуправления в бюджетной сфере (к примеру, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ прямо отнесены к компетенции муниципальных образований вопросы управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов).

Наряду с федеральным бюджетом местные бюджеты непосредственно упомянуты в тексте Конституции РФ (ч. 1 ст. 132). Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно утверждают местный бюджет, что позволяет сделать вывод о его обособленности. Обособленность местных бюджетов от других бюджетов российской бюджетной системы является одной из конституционных гарантий бюджетной самостоятельности муниципальных образований.

Поскольку органы местного самоуправления не могут утвердить местный бюджет иначе, чем муниципальным правовым актом, из этой нормы вытекает еще одна гарантия бюджетной самостоятельности муниципальных образований – возможность утверждения местного бюджета исключительно нормативным правовым актом соответствующего муниципального образования.

В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Поскольку указанные полномочия относятся к деятельности, которая охватывается понятием «бюджетный процесс» (ст. 6 БК РФ), выходит, что Конституция РФ гарантирует муниципальным образованиям самостоятельное осуществление ими бюджетного процесса на местном уровне.

Органы местного самоуправления не только самостоятельно формируют и утверждают местный бюджет, но и устанавливают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ). Последние, как известно, являются доходными источниками местного бюджета. А значит, Конституция РФ гарантирует муниципальным образованиям определенную самостоятельность в вопросах формирования доходных источников местных бюджетов.

Таким образом, Конституцией РФ предусмотрены следующие гарантии бюджетной самостоятельности муниципальных образований:

– обособленность местного бюджета от других бюджетов бюджетной системы;

– возможность утверждения местного бюджета исключительно нормативным правовым актом соответствующего муниципального образования;

– осуществление бюджетного процесса на местном уровне органами публичной власти соответствующего муниципального образования;

– автономное формирование доходных источников местного бюджета.