Этот период начинается со смертью И.В. Сталина в марте 1953 г.73 и завершается созданием Конституционной комиссии при Верховном Совете СССР в апреле 1962 г. Источниками, подтверждающими вызревание предпосылок реформы, являются документы аппарата Президиума Верховного Совета СССР, материалы Комиссий законодательных предположений палат ВС СССР; письма граждан, поступавшие в секретариат Председателя Президиума ВС СССР К.Е. Ворошилова (бывшего им в 1953–1960 гг.); материалы Юридической комиссии при Совете Министров СССР. В аппарате Президиума ВС СССР особенно выделяется Информационно-статистический отдел – им заведовал П.В. Туманов, который посылал справки и записки руководству Президиума о состоянии советской демократии.

С нашей точки зрения, в этот период были сделаны некоторые шаги в сторону пересмотра отдельных положений государственного строя, закреплённого Конституцией СССР 1936 года, а в руководстве страны к концу обозначенного периода встал вопрос о внесении изменений в Конституцию. При этом, разумеется, на официальном уровне идея создания нового Основного Закона страны не рассматривалась.

Рассмотрим отдельные факты, подтверждаемые архивными сведениями.

Косвенно постановка вопроса о необходимости внесения изменений в существовавший партийно-государственный строй исходила от руководителя страны Н.С. Хрущёва. Его предложения так или иначе при начале их конкретной реализации должны были затронуть основы Конституции СССР 1936 г. Так, идея централизации власти, содержавшаяся в ней, фактически начала подвергаться критике в связи с призывом Н.С. Хрущёва улучшить работу партийного и государственного аппарата, выраженным в его записке в Президиум (Политбюро) ЦК КПСС 19 января 1954 г.: «Огромное количество директив пишется и направляется из центра, от союзных министерств; республиканские повторяют и множат их; областные организации переписывают и посылают в районы, требуют отчета. Этот поток указаний и требований, поступающих в районы, неуклонно растет. Для того чтобы ответить на все указания, поступающие “сверху”, районные организации тратят много времени на сбор всяких сведений, сочинения ответов, причем нередко ответы даются надуманные, ничего не говорящие и никому не нужные»74. Хрущёв призвал руководство страны заняться этим вопросом основательно и рассмотреть предложения о расширении прав местных органов управления.

О необходимости изменения основ советской демократии косвенно говорится в докладе Н.С. Хрущёва от 11 августа 1955 г. на партийном собрании завода № 23, посвящённом итогам июльского Пленума ЦК КПСС. Оценив в целом положительно политику И.В. Сталина, он тем не менее сказал: «…дальше тех безобразий, которые были при Сталине, мы не можем допустить. Какая страховка от этого? Коллективное руководство, воспитание членов партии, подбор руководящих кадров, отчётность перед народом, связь с народом, должно быть знание своего хозяйства, знание жизни своей страны и своего народа, тогда ошибок будет меньше и их даже можно будет исключить»75.

Вопрос стал обсуждаться и в государственных органах. 16 июня 1955 г. появляется справка заведующего Информационно-статистическим отделом Президиума Верховного Совета СССР П.В. Туманова, посвящённая соблюдению демократических принципов в работе Советов, которые установлены Конституциями (СССР и союзных республик). Составлена она была, как показывает сопроводительное письмо, по указанию заместителя Секретаря Президиума ВС СССР А.Ф. Горкина в связи с запросом из ЦК КПСС. Туманов справку предоставил и на основе статистических данных пришёл к отрицательным выводам: за 1953–1954 годы «в значительном большинстве случаев депутаты местных Советов взамен выбывших не избирались»76, «не выполнены конституционные требования о сроках созыва сессий Верховных Советов автономных республик… нарушались конституционные сроки созыва сессий…»77, «…в 14 союзных республиках больше половины депутатов местных Советов в 1954 году не отчитывалось перед избирателями…»78; сослался он и на письмо Председателя Президиума ВС СССР К.Е. Ворошилова от 26 марта 1955 г., адресованное Председателям Верховных Советов союзных республик, о том, что избранные депутаты, контактируя с населением во время избирательной кампании, перестают чувствовать ответственность перед избирателями и что надо принимать меры по этому вопросу; Туманов обратил внимание и на административно-территориальное устройство страны и его регулирование законом – до сих пор, пишет он, не приняты положения об автономной области и национальном округе, и это можно расценивать «как отрицательный факт»79.

Также П.В. Туманов, в частности, предоставил справку 10 апреля 1956 года, и посвящена она международной организации – Международному союзу органов местного самоуправления, составлена по указанию секретаря Президиума ВС СССР А.Ф. Горкина по материалам Министерства иностранных дел СССР. В сопроводительном письме Горкину он указывает, что в Союз целесообразно было бы вступить хотя бы трём городам Советского Союза – Москве, Ленинграду и Сталинграду80. В этом, как можно убедиться, прочитав третью главу книги, основы достаточно радикальных идей Туманова, лежавших в плоскости концепции перехода к общественному самоуправлению, нашедших отражение в проектах Конституции. 16 апреля того же года он подаёт записку о постоянных комиссиях местных Советов, которая была разослана К.Е. Ворошилову, Н.М. Пегову, А.Ф. Горкину. Автор говорит о слабости постоянных комиссий в работе Советов: «Причиной этому является, с одной стороны, слабое руководство работой комиссий, а с другой – почти полное отсутствие обмена положительным опытом работы»81. Туманов предлагает разработать акты – положения о постоянных комиссиях, начав с нормативного регулирования этого вопроса. Так, затрагивается вопрос об эффективности работы действовавшей системы Советов депутатов трудящихся в стране, который потом долгие годы будет дискуссионным среди создателей Конституции. Предложения поступали и от простых граждан в их письмах к Председателю Президиума ВС СССР К.Е. Ворошилову. Ворошилов, как видно по текстам таких писем, выделял наиболее значимые моменты, касавшиеся необходимости оживления Советов, – об этом подробнее будет сказано в третьей главе книги.

Безусловно, значимой идеологической вехой на пути к конституционной реформе стал XX съезд КПСС, прошедший в феврале 1956 г. В завершавшем его докладе Н.С. Хрущёва «О культе личности и его последствиях», где имела место критика культа личности И.В. Сталина, по мнению автора, наложившего отпечаток на все сферы жизни общества и государства, говорилось: Культ личности способствовал распространению в партийном строительстве и хозяйственной работе порочных методов, порождал грубые нарушения внутрипартийной и советской демократии (Выделено мной. – И.С.), голое администрирование, разного рода извращения, замазывание недостатков, лакировку действительности»82.

Возможно, косвенно о том, что кто-то в руководстве страны заговорил об изменении Конституции уже в 1957 г., свидетельствует речь А.И. Денисова, председателя Юридической комиссии при Совете Министров СССР, на заседании комиссии 21 февраля 1957 года: «Товарищи, в настоящее время возникла какая-то мания всеобщего пересмотра советского законодательства, так как якобы полностью устаревшего. Я считаю это большой опасностью, ибо если брать даже нашу Конституцию СССР 1936 года, то многие её начала в другой редакции воспроизводят то, что содержалось в Конституции 1918 года… имеются хорошие, проверенные жизнью положения, которые мы не вправе выбрасывать, потому что это не литературное произведение»83.

Мемуарное свидетельство будущего члена рабочей группы ЦК КПСС и политического журналиста Ф.М. Бурлацкого говорит нам о том, что в высшем руководстве страны – на уровне Политбюро ЦК КПСС – уже формулировалась некая концепция будущего конституционного проекта. Не последнюю роль в этом сыграл член Политбюро, старый финский коммунист Отто Куусинен. Бурлацкий вспоминал о событии января 1958 г. – его первом знакомстве с Куусиненом: «Мы говорили с Отто Вильгельмовичем о том, как в результате нового взгляда на наше государство будет изменена вся политическая система на принципах демократии. О том, что будут созданы прочные гарантии против режима личной власти, о том, что появятся новые политические институты общественного самоуправления»84. Как читатель сможет убедиться, эти принципы действительно были отражены на «хрущёвском» этапе создания Конституции в документах по её разработке.