М. П. Афанасьев и др. выделяют следующие методологические принципы программного бюджетирования [32].

Принцип своевременности и информационной обеспеченности, заключающийся в систематическом сборе и учете информации о результатах реализации программ в процессе подготовки бюджета. Необходимым условием является открытое объявление результатов, ожидаемых от реализации программ, а также ключевых показателей эффективности. Стимулирование распорядителей бюджетных средств к принятию рациональных решений осуществляется посредством установления взаимосвязи между эффективностью реализации программ и объемом их финансирования.

Принцип информационной достаточности заключается в признании ограниченности финансовых и человеческих ресурсов для построения информационной системы, обеспечивающей проведение комплексной оценки программ. В механизме комплексной оценки, который является составной частью базовой модели, используется следующая информация: степень соответствия ожидаемых результатов потребностям общества и государственной политике, показатели социально-экономической эффективности программ, обоснованность и адекватность программной логики ожидаемым результатам. Оценка эффективности программ – основа для принятия бюджетных решений, а не инструмент оценки секторов экономики.

Принцип интеграции требует использования информации в бюджетном процессе, поскольку ее наличие служит необходимым, но недостаточным условием построения эффективной модели бюджетирования.

Принцип синергии и кооперации заключается в обмене информацией между инициаторами решений и ответственными за их принятие, а также комплексности в подходе к бюджетированию на федеральном уровне. С одной стороны, среднесрочное планирование в секторах, особенно в здравоохранении и образовании, является источником необходимой информации для ключевых распорядителей бюджетных средств. С другой – планирование на национальном уровне выступает как инструмент установления приоритетов секторных планов. Программное бюджетирование требует институционального объединения планирования и бюджетного процесса, например, путем совмещения обеих функций в рамках одного ведомства.

Принцип управленческой гибкости, практическая реализация которого позволяет обеспечить своевременную адаптацию структурных единиц, ответственных за реализацию программ, к изменяющимся условиям. Распорядителям бюджетных средств и координаторам программ предоставляются расширенные полномочия для принятия своевременных решений, связанных с выбором ресурсов, которые необходимы для эффективной реализации программ.

Следует отметить, что указанные принципы являются организационно-управленческими, поскольку характеризуют программное бюджетирование как непрерывный процесс управления бюджетными программами. Предлагаем дополнить их организационно-методическими принципами, которые позволят разработать конкретные алгоритмы действий органов власти по формированию и исполнению программных бюджетов: принципами сопряженности, автономии, полноты и композиции.

Принцип сопряженности программных бюджетов с административными функциями государственного (муниципального) управления. Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных действиях различного рода, выражающих ее содержание и направленность. Государственные органы в силу закрепленной за ними компетенции имеют возможность действовать тем или иным образом в тех или иных конкретных ситуациях. Превращение такой возможности в реальность предполагает в обязательном порядке совершение ими определенных активных действий (например, принятие решения, рассмотрение и разрешение жалобы гражданина, осуществление регистрационных или контрольно-надзорных действий и т. п.).

Подобные действия предполагают выполнение государственно-управленческих функций: нормативное регулирование соответствующей сферы (отрасли); контроль и надзор; управление государственным имуществом; организация оказания государственных (муниципальных) услуг.

Бюджетная программа органа власти, в компетенцию которого входит организация государственных (муниципальных) услуг, существенно будет отличаться от программы, например, контрольно-надзорного органа власти в соответствующей сфере. Эти отличия и должны быть учтены в разработке конкретных методик формирования программных бюджетов.

Принцип автономии. Цели, задачи, мероприятия одной программы не должны дублировать цели, задачи, мероприятия другой программы. Расходные обязательства бюджетных программ не должны «пересекаться».

Принцип полноты. Определяет необходимость отражения всех расходов по программам в расходах бюджета на очередной финансовый год и плановый период (в бюджетной классификации). Программный бюджет, в отличие от традиционного, составляется на основе классификации расходов по программам (цели, виды государственных услуг), а не на основе статей затрат (оплата труда, материалы, оплата услуг и т. п.). Программная структура является способом описания расходов в контексте достижения поставленных целей и задач. Стратегические цели государства выражаются в виде детализированных мероприятий и результатов деятельности органов исполнительной власти.

Принцип композиции. Определяет необходимость согласования целей бюджетных программ и прогнозов (планов) социально-экономического развития. Цели бюджетных программ ориентированы на финансовое обеспечение реализации целей более высокого уровня – социально-экономического развития государства в отношении всех субъектов экономической системы. Бюджетные программы носят обеспечивающий характер по отношению к тем обязательствам, которые установлены государством в порядке регулирования отдельных видов экономической деятельности, обеспечения социальной защиты населения и предоставления публичных услуг.