Под реализацию перечисленных новых функций Наркомсобеса необходимо было выстроить соответствующий аппарат управления. Прежний не подходил. По признанию упомянутого нами Н. Милютина, он «превратился в самую обычную бюрократическую канцелярию со всеми ее отрицательными сторонами».24 Поэтому новая организационная структура управления социальным обеспечением трудящихся, по его мнению, должна была «во-первых, приблизить обеспечение непосредственно к фабрикам и заводам»25. Во-вторых, позволила бы вовлечь трудящихся в управление социальным обеспечением.

«Первый шаг, который должен быть сделан, – считал Н. Милютин – это привлечение широких масс рабочих к делу социального обеспечения, привлечение тех рабочих организаций, которые пролетариат создал в процессе своего строительства… Ставить сейчас вопрос о восстановлении больничных касс, которые в первый период октябрьской революции имели широкое самоуправление, было бы слепым копированием того, что существовало раньше. Жизнь ушла вперед. Надо учесть изменения, которые произошли в жизни фабрик и заводов. Во всех предприятиях во всех более или менее значительных хозяйствах в настоящее время существуют органы рабочего представительства. Масса рабочих так или иначе участвует в жизни этих предприятий. В предприятиях существуют завкомы и целый ряд комиссий, ведающих теми или другими сторонами жизни рабочих масс этих предприятий».26

О наличии готовой замены больничным кассам он писал и в другой своей статье «в настоящее время существует ряд экономических организаций рабочих, охватывающих по своим целям актуальные функции больничных касс (завкомы и различные комиссии)».27

Фабрично-заводские комитеты еще при Временном правительстве, начиная с апреля 1917 года, избирались на заводах и фабриках рабочими и действовали там от их имени. В организационном отношении они действовали под руководством местных Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, являясь, по сути, первичными органами государственной рабоче-крестьянской власти на заводах и фабриках. Роль фабзавкомов, как органов управления первичного звена советской власти, нисколько не изменилась и после того, как они по решению Первого Всероссийского съезда профессиональных союзов в январе 1918 года были превращены в первичные ячейки профсоюзов на предприятиях. Они, как и до принятия этого решения, оставались органами управления на предприятиях.

Многие собственники заводов и фабрик, а также их управленцы покидали свои предприятия и фабзавкомы вынуждены были брать управление в свои руки. Выступая 27 июня 1918 года на IV Конференции профессиональных союзов и фабрично-заводских комитетов г. Москвы, руководитель Советского правительства, председатель Совнаркома В. И. Ленин говорил, что «на фабрично-заводских комитетах, которые во всем тесно связаны с широкой миллионной массой, лежит величайшая задача стать в первую очередь органом управления государственной жизнью <…> Ваши фабрично-заводские комитеты должны перестать быть только заводскими комитетами, они должны стать основными государственными ячейками господствующего класса»28. Таких же взглядов придерживался и другой, не менее известный руководитель Советской власти Л. Троцкий, который считал, что вовлечь народные массы в управление заводами, фабриками, наконец страной в целом и построить самоуправляющееся коммунистическое общество, можно только через профсоюзы. Через эту массовую организацию трудящихся лежал, по мнению председателя ВЦСПС М. Томского, путь рабочих к управлению производством и превращению их в хозяев производства.

«Через Професс. Союз, – писал он, – мы должны потянуть массы к производству, заставить их почувствовать, заставить каждого рабочего, стоящего у станка почувствовать, что он хозяин и управитель производством». 29

Воодушевленные руководителями Советской власти и лидером советских профсоюзов фабричные и заводские комитеты профсоюзов решительно брали на себя всю власть на заводах и фабриках, управляли ими, хозяйничали как хозяева.29 30 В соответствии с декретом Совнаркома РСФСР от 31 марта 1920 года их деятельность финансировалась за счет предприятий и учреждений по сметам, включаемым в общую смету предприятий и учреждений.31

Именно через первичные ячейки профсоюзов – фабрично-заводские комитеты в 1918–1920 годах была предпринята попытка на практике реализовать известный лозунг «заводы и фабрики – рабочим!» От имени рабоче-крестьянского государства через фабзавкомы рабочим представилась возможность самим непосредственно поуправлять заводами и фабриками на принципах полного самоуправления.32 Их интересовали как социально-бытовые проблемы и вопросы зарплаты, так и производственная сторона деятельности завода или фабрики. Фабзавкомы занимались обеспечением предприятий сырьем, распоряжались инвентарем и имуществом предприятий, реализацией произведенной продукции. В то время, когда, работодатели пытались сократить производство или закрыть предприятие, рабочие стремились сохранить заводы, свои рабочие места, так как им надо было кормить себя и свои семьи. Участник рабочего движения и очевидец тех событий И. И. Степанов-Скворцов33 отмечал, что «фабрично-заводские комитеты начинают просто устранять предпринимателя и его представителей<. >Обстоятельства так складываются, что фабрично-заводские комитеты становятся полными хозяевами на предприятиях»34. В то же время фабзавкомы не ставили вопрос о передаче заводов в коллективную собственность рабочих, а под воздействием марксистской идеологии, требовали их национализации, передачи в государственную, как им тогда внушали, рабоче-крестьянскую собственность, ограничивая свои требования и деятельность лишь вопросами управления.

Тысячи рабочих через фабзавкомы и их комиссии включались в этот процесс. У подавляющей их части не вызывало сомнения, что хозяевами в стране являются они сами и что именно они управляют ею начиная с высших эшелонов власти через Советы депутатов и завершая низшим, так сказать, первичным звеном – заводами и фабриками через фабрично-заводские комитеты профсоюзов и созданные при них многочисленные комиссии. При фабзавкомах действовали комиссии по производственной работе, по снабжению и расходованию сырья, финансовые, конфликтные, санитарные, по культурно-просветительской работе, социально-бытовые, продовольственные и другие. Среди них были и комиссии по охране труда, количество которых заметно возросло после первого Всероссийского страхового съезда, проходившего 23 сентября 1919 года. Съезд рекомендовал создавать комиссии по охране труда на всех предприятиях с численностью рабочих свыше 15 человек.35 Их то и решила советская власть привлечь к работе по осуществлению социального обеспечения трудящихся.

В декрете Совнаркома «Об улучшении постановки дела социального обеспечения рабочих, крестьян и семейств красноармейцев» от 14 мая 1921 года отмечалось, что «в целях приближения дела социального обеспечения рабочих и служащих непосредственно к массам, борьбы с бюрократизмом в деле социального обеспечения и осуществления взаимоконтроля за недопущением трудового дезертирства и тунеядства, прикрываемыми фиктивной нетрудоспособностью, привлечь к работе по социальному обеспечению рабочих и служащих Комиссии по Охране Труда».36