Шрифт:
Все избиратели и во все времена всегда потом кричат, что их обманули. А что, могло быть иначе?
В эпоху Ватсона и Холмса способности и ответственность депутатов палаты общин резко упали. Роль парламента в жизни Британии – тоже.
На смену ей все более властно выдвигалась профессиональная бюрократия.
Английская бюрократия
В Соединенном Королевстве гораздо дольше других стран Европы не было профессиональной государственной службы. Везде гражданское управление начиналось с выполнения поручений монархом тех или иных феодалов. Те и заводили свои канцелярии… Но бюрократия быстро становилась государственной.
В Московской Руси «пути», или «приказы», даваемые боярам великим князем, сменились государственными приказами уже в начале XVI века.
Во Франции королевская бюрократия существует с XIV века, а в городах – с X–XI века. При короле Франциске I (1515–1547) все центральное управление сосредоточено в королевском совете, отделы которого соответствовали будущим министерствам. Руководителей отделов часто называют ministre – от латинского слова minister – слуга. Эти «слуги» и множество чиновников – одновременно слуги и лично короля, и государства.
С XVII века существуют уже министерства именно как государственные учреждения. Знаменитый кардинал Арман Жан дю Плесси де Ришелье (1585–1642) с 13 августа 1624 года официально назначен первым министром французского королевства, то есть премьер-министром, главой правительства [55] .
К концу XVIII века число чиновников только центрального управления во Франции превысило 20 тысяч человек.
В Британии и в XVIII–XIX веках все обстояло почти так же, как во Франции XIV века или в Московском княжестве XV столетия.
55
Черкасов П. П. Кардинал Ришелье. – М.: Международные отношения, 1990.
Министерства в Англии появились еще с XVII веке, но их значение было несравненно меньше, чем в любой континентальной стране Европы. На любую государственную должность выдавался королевский патент, который становился как бы собственностью держателя. Патент продавался, дарился, передавался по наследству, как всякое феодальное держание от короля.
Штат министерств укомплектовывался личными знакомыми министров и их приближенных, никакой единой системы централизованной администрации вообще не существовало.
В Соединенном Королевстве службу не называли публичной или государственной. Было и есть понятие гражданская служба: чиновник в английском праве рассматривается как гражданский слуга короны, в отличие от ее военных слуг. Гражданскую службу правили и чиновники, взятые на работу держателем патента. Они как бы тоже слуги короля.
Интересная и важная особенность Англии: даже усложнившаяся жизнь XVII–XVIII веков не привела к большим злоупотреблениям. То есть и протекционизм, и взятки были просто бедствием – особенно там, где есть что взять: в адмиралтействе, например. Но нанести ущерб делу, не только повредить государству, но просто проявить недостаточное рвение в преследовании государственных интересов в кругах высших английских чиновников было чем-то совершенно недопустимым.
Во-первых, большинство из них принадлежали к аристократическим семьям. Они считали государство чем-то вроде семейного владения, а себя почти что отождествляли с государством. Во-вторых, они были достаточно обеспечены, чтобы не польститься, по крайней мере, на мелкие прибытки. В-третьих, зарплата владельцам патентов если и выплачивалась, то не регулярно. Служба была источником дохода для их клерков и приказчиков, трудившихся в министерстве патрона. Для них же самих это было почетной обязанностью благородных людей, знаком доверия к ним со стороны короны.
На местном уровне всеми делами управляли, как правило, местные землевладельцы или близкие к ним интеллигенты и священники. Какой-либо платы за это они не получали, но считались не слугами короны, а представителями местных сообществ. Это была национальная, а не королевская служба, своего рода общественная работа по поручению местных общин… Великобритания, несмотря на унитарную форму правления, – административно весьма децентрализованное государство.
Местные власти фактически не были подчинены центральным властям.
По мнению многих авторов, английская аристократия была более ответственной, более патриотичной и националистичной, чем представители правящего класса стран континентальной Европы: Франции, Австрии, Пруссии, России. Архаичная полулюбительская администрация опиралась на личные достоинства аристократов, на относительной независимости графств от центра, на общественное уважение и на традиции [56] .
Что характерно: сам термин гражданская служба сложился в британской колониальной администрации в Индии, а не в самой Англии. Управление огромной и сложной колонией потребовало стройной бюрократической системы. В самой Британии реалии XIX века тоже настоятельно потребовали модернизации британской системы администрации. Ведь теперь государство не только поддерживало порядок и собирало налоги – оно начало активно вторгаться в самые разные области жизни.
56
Peters G. The Politics of Bureaucracy. N.Y., L. 2004 P. 42–43.