По проекту Н.П. Игнатьева Земский собор должен был состоять из трех с лишним тысяч человек: крестьян, дворян, купцов, избранных на основе выборов общими избирательными съездами глав крестьянских семей, землевладельцев-помещиков и членов торговых гильдий. Планировалось участие в соборе и духовенства. Первостепенной задачей собора должно было стать обсуждение проекта всесословного местного самоуправления, разрабатывавшегося под руководством статс-секретаря М.А. Коханова. После трех-четырех недель заседания Земский собор должен был избрать комиссию из тридцати или сорока человек, в которой в дальнейшем бы предварительно рассматривались вопросы внутренней политики перед обсуждением их в Государственном Совете 116 .

По мнению Н.П. Игнатьева, созыв Земского собора позволил бы узнать истинное мнение народа по ряду важнейших вопросов земского самоуправления и местной жизни, изменил бы настроения общества в пользу государства и ослабил бы зависимость самодержавия от бюрократии. Однако в высших правительственных кругах проект не поддержали. Бывший министр внутренних дел и разработчик земской реформы П.А. Валуев назвал Собор «фантазией», великий князь Константин Николаевич – «говорильной дичью», а военный министр Д.А. Милютин – «фарсом, холостым выстрелом». Александр III так же не поддержал проект своего министра и сместил его с должности 117 .

В 1898 году министр внутренних дел И.Л. Горемыкин подготовил и представил в Государственный совет проект введения земских учреждений в тех губерниях Российской империи, в которых они еще не были образованы 118 .

Однако проект этот так и остался на бумаге, и решающую роль здесь сыграла непримиримая позиция влиятельного министра финансов С.Ю. Витте 119 . Витте подготовил специальную записку и издал ее большим тиражом. В записке доказывалось, что «самоуправление не соответствует самодержавному строю государства» и что «строю русского государственного управления, до введения земских учреждений, были чужды начала самоуправления» 120 . Вердикт Витте звучал следующим образом: «На те губернии, в коих не введено еще Положение о земских учреждениях, действие такового не распространять» 121 .

И.Л. Горемыкин вступил в острую полемику с Витте, доказывая, в том числе и с опорой на славянофильские работы, историческую связь самодержавия и земства. Будучи убежденным монархистом и консерватором, И.Л. Горемыкин считал необходимым развитие и расширение местного самоуправления, был уверен, что местное самоуправление исторически идет рука об руку с русским самодержавием. Он писал: «Сомнения в соответствии начал местного самоуправления основаниям государственного уклада России, краеугольным камнем коего является политическое самодержавие, сосредоточенное в лице Царя, ни с кем не разделяющего полноты своей власти, равносильно сомнению в правомерности всего почти административного строя России» 122 .

Он утверждал, что «местное самоуправление не стоит в противоречии с началом самодержавной монархии», в том числе и потому, что «органы местного самоуправления получают свои полномочия в конечном выводе из того же источника, как и органы бюрократические, т.е. от закона и центральной власти» 123 .

В основании идей И.Л. Горемыкина лежали концепции славянофилов. Министр внутренних дел России был убежден, что «строю русского государственного управления всегда присущи были начала местного самоуправления». Основываясь на трудах К.С. Аксакова, А.С. Хомякова и Ю.Ф. Самарина, он делал вывод о том, что за исключением «небольшого промежутка переходного времени в половине XVIII века», местное самоуправление было характерной чертой государственной жизни России 124 .

В 1894 году новым российским императором стал Николай II. 17 января 1895 года, обращаясь к представителям земств, он сказал: «Мне известно, что в последнее время слышались в некоторых земских собраниях голоса людей, увлекавшихся бессмысленными мечтаниями об участии представителей земства в делах внутреннего управления; пусть все знают, что я, посвящая все свои силы благу народному, буду охранять начала самодержавия так же твердо и неуклонно, как охранял его мой покойный незабвенный Родитель» 125 . Это высказывание явно показало нежелание Николая II, по крайне мере, в начале своего правления, проводить какие-либо преобразования, усиливающие политическое значение земств. По мнению некоторых современных исследователей, император не был убежденным противником народного представительства. Так, С.В. Куликов утверждает: «Николай II полагал, что создание народного представительства должно происходить постепенно» 126 . В. А. Никонов особо подчеркивает, что Николай II был «уверен, что именно земство станет той почвой, на которой может быть построен будущий российский конституционный строй» 127 .

Скорее всего, правда заключается в том, что Николай II действительно искал пути взаимодействия с земствами и расширения их участия в политике, но, со свойственной ему осторожностью, считал, что инициатива должна исходить от самодержавной власти. Так, в 1898 году Николай II планировал издать особый Манифест, согласно которому народ российской империи получал законодательную инициативу, а именно право писать проекты и направлять их в императорскую Канцелярию. Издание подобного Манифеста было связано с повышением статуса Канцелярии его величества и ее главноуправляющего. Однако министры во главе с влиятельным С.Ю. Витте отнеслись к этой идее отрицательно 128 .

В 1900 году Николай II поручил шталмейстеру Высочайшего двора П.В. Жуковскому составить Указ «О созыве представителей земств, больших городов, Академии наук, университетов и биржевых комитетов для обсуждения современного политического и экономического положения в России» 129 .

Но и этот проект не был тогда реализован, в том числе и из-за того, что внимание императора было отвлечено внешней политикой – в Китае произошла вспышка «Боксерского восстания» 130 .