К восемнадцатому веку Англия вышла из хаоса и гражданских войн семнадцатого столетия, в результате которых был убит один король и свергнут другой, и стала доминирующей политической и торговой державой в мире. То, что этот маленький остров на северной окраине Европы с населением, составляющим треть населения континентальной Франции, смог создать величайшую и богатейшую империю со времен падения Рима, стало чудом эпохи. Английское «военно-фискальное» государство XVIII века, по меткому выражению историка Джона Брюэра, могло мобилизовать богатство и вести войну так, как ни одно другое государство в истории. Его централизованное управление опиралось на бюрократическую способность приобретать и использовать знания, и оно развило необычайную способность облагать налогами и брать взаймы у своих подданных, не приводя их к обнищанию. [278]

Гамильтон считал, что секрет успеха Англии заключался в её системе накопительного долга, банковской структуре и рынке государственных ценных бумаг. Пытаясь повторить английский опыт, Гамильтон шёл наперекор нескольким поколениям ожесточенной интеллектуальной оппозиции коммерциализации британского общества и коррупции в британской политике. Большинство английских писателей того века — будь то знаменитые сатирики тори, такие как Александр Поуп и Джонатан Свифт, или малоизвестные радикальные публицисты виги, такие как Джон Тренчард и Томас Гордон, — выражали глубокую враждебность к большим социальным, экономическим и политическим изменениям, происходившим в Англии XVIII века. Эти критики считали, что всеобщая коммерциализация английской жизни, включая рост торговых компаний, банков, фондовых рынков, спекулянтов и новых состоятельных людей, подорвала традиционные ценности и грозила Англии разорением. Монархия и её приспешники использовали покровительство, государственный долг и Банк Англии для развращения общества, включая Палату общин, и для создания исполнительной бюрократии за счет народных свобод, обычно для ведения войны. Перед лицом этих пугающих событий как радикальные виги, так и отстраненные тори выступали за так называемую «деревенскую» оппозицию обману и роскоши «двора», окружавшего монарха. Некоторые из этих реформаторов были настолько радикальны, что их обвиняли в республиканских настроениях. Радикальные виги призывали к расширению избирательного права, большей свободе прессы, большей свободе вероисповедания, большему представительству в парламенте и значительному сокращению раздутой власти короны, включая её постоянную армию. Другими словами, эти «деревенские виги» выступали против тех самых военно-финансовых институтов и программ, которые сделали Великобританию самой могущественной нацией в мире.

Американцы были хорошо знакомы с этими радикальными идеями вигов и «деревенской оппозиции» и фактически использовали их для объяснения своего отделения от коррумпированной и деспотичной Великобритании в 1770-х годах. [279] Поэтому любая попытка последовать примеру Англии должна была вызвать у многих американцев беспокойство.

Гамильтон был чрезвычайно уверен в своих знаниях в области торговли и финансов, и он изложил свою финансовую программу вопреки критической либертарианской и антикапиталистической литературе. Он отвергал идею о том, что для стабильности правительства необходимо, чтобы в нём были представлены различные интересы и занятия людей. По его мнению, «доверие народа будет легко завоевано хорошей администрацией». [280] В свете неопытности американцев XVIII века в вопросах позитивной государственной власти его программа была поистине захватывающей. Гамильтон разработал свою замечательную программу в серии из четырех докладов Конгрессу в 1790–1791 годах: о кредите (включая пошлины и налоги), о национальном банке, о монетном дворе и о мануфактурах. Эти доклады, мощно написанные и аргументированные, утвердили Гамильтона как одного из величайших государственных деятелей своей эпохи. [281]

Однако подготовка этих впечатляющих отчетов — это одно, а их реализация перед лицом широко распространенного и глубоко укоренившегося в стране оппозиционного мышления вигов — совсем другое.

21 сентября 1789 года, через десять дней после назначения Гамильтона секретарем казначейства, Палата представителей, заявив, что «адекватное обеспечение государственного кредита» является «вопросом высокой важности для национальной чести и процветания», поручила секретарю казначейства «подготовить план для этой цели». [282] Гамильтон был более чем готов. Задолго до того, как он стал секретарем казначейства, Гамильтон думал о проблеме долга в 79 миллионов долларов, образовавшегося после Революционной войны. В 1790 году сумма долга перед иностранцами — французским и испанским правительствами и голландскими банкирами — составляла около 12 миллионов долларов, включая задолженность по процентам, и её легко было подсчитать. Внутренний долг, то есть долг штатов и федерального правительства перед своими гражданами, был совсем другим. Он состоял из запутанного набора векселей, нот и сертификатов, выпущенных различными ведомствами как Конфедерации, так и правительств штатов. Из общего объема внутреннего долга около 42 миллионов долларов приходилось на федеральное правительство; на правительства различных штатов приходилось примерно 25 миллионов долларов.

Гамильтону предстояло распутать эту массу долгов и разработать план их погашения. Он сделал это в докладе о государственном кредите, состоящем из сорока тысяч слов и представленном в Конгресс 14 января 1790 года, через пять месяцев после вступления в должность.

Гамильтон не сомневался, что внешний долг должен быть выплачен полностью, и все американские лидеры были с ним согласны. А вот с выплатой внутреннего долга дело обстояло не так просто. Перед ним стояли различные варианты. Возможно, внутренний долг можно было уменьшить, или отказаться от некоторой его части, или, по крайней мере, провести различие между первоначальными и нынешними держателями государственных ценных бумаг. В конце концов, в 1780-х годах большая часть долга была скуплена спекулянтами за бесценок; и многие из этих спекулянтов не надеялись, что долг и проценты будут выплачены в полном объеме и в специях. Но Гамильтон считал, что любая попытка отказаться от долга или провести дискриминацию между его первоначальными и нынешними держателями будет не только несправедливой по отношению к тем, кто рискнул приобрести эти ценные бумаги, но и губительной для чести и кредитоспособности нации. Только выплатив свои долги в полном объеме, новое правительство могло бы заверить будущих кредиторов в своей способности выполнить свои обязательства. Кроме того, Гамильтон не возражал против того, чтобы государственный долг был сосредоточен в руках нескольких состоятельных людей, поскольку надеялся использовать долг в качестве источника экономической производительности для нации.

В самой смелой и противоречивой части своего плана Гамильтон предложил, чтобы правительство Соединенных Штатов взяло на себя обязательства по выплате не только военных долгов федерального правительства в размере 42 миллионов долларов, но и всех долгов штатов в размере 25 миллионов долларов. Это, конечно, избавило бы штаты от необходимости повышать налоги для погашения своих долгов и устранило бы одну из главных проблем, стоявших за демократическими потрясениями 1780-х годов. Но вместо того, чтобы немедленно погасить долги штатов или Конфедерации, Гамильтон призвал правительство Соединенных Штатов «финансировать» их, то есть превратить в более или менее постоянный долг, по которому будут регулярно выплачиваться ежегодные проценты. Новое национальное правительство собрало бы в единый пакет все различные федеральные векселя и облигации штатов, а также сертификаты займов, оставшиеся после революционной войны, и выпустило бы вместо них новые федеральные ценные бумаги, стоимость которых была бы примерно такой же, как и у старых долгов. Не имея налоговых поступлений для немедленного погашения основной суммы долга, Гамильтон надеялся, что регулярные выплаты процентов убедят кредиторов в том, что правительство намерено со временем выплатить долг.

Чтобы ещё больше уверить людей в намерении правительства своевременно погасить все долги и стабилизировать цены на новые национальные ценные бумаги, Гамильтон предложил создать амортизационный фонд, который, как предполагалось, будет постепенно использоваться для погашения долга в течение ближайших лет. На самом деле, как отмечал Адам Смит, «амортизационный фонд, хотя и учрежденный для выплаты старых долгов, очень облегчает заключение новых». [283] Гамильтон использовал амортизационный фонд для поддержания доверия кредиторов к ценным бумагам правительства; у него не было намерения выплачивать основную сумму долга. Погашение долга только уничтожило бы его полезность как денег и как средства привязки инвесторов к федеральному правительству.

С помощью этих планов финансирования Гамильтон надеялся создать консолидированный и постоянный государственный долг, который укрепил бы Америку так же, как британский государственный долг укрепил Великобританию. Федералисты надеялись отвлечь народ от правительств своих штатов и заставить его почувствовать силу того, что, как они надеялись, станет консолидированным национальным правительством. В Конституции была сделана попытка резко сократить власть штатов. Статья I, раздел 10, среди прочего, запрещала штатам взимать тарифы или пошлины на импорт или экспорт и запрещала им выпускать бумажные деньги или кредитные векселя. Поскольку это были основные средства, с помощью которых правительства досовременных стран собирали деньги, их запрет сильно урезал фискальную компетенцию правительств штатов. Следовательно, как отметил Сэмюэл Чейз на ратификационном съезде в Мэриленде, штаты в конечном итоге «останутся без власти, либо будут уважаемы и презираемы — они опустятся в ничто и будут поглощены общим правительством». Некоторые федералисты действительно надеялись, что так и произойдет — штаты в конечном итоге будут сведены к простым административным единицам национального правительства. [284]