Причин столь низкой результативности работы над российским интернет-законодательством и законодательством в сфере телекоммуникаций несколько. Главное, очевидно, — в отсутствии системности, какой-либо координации работ в данной области. Многочисленные ведомства (среди которых нужно упомянуть не только Минсвязи, но и Минпечати, Минэкономразвития, ФСБ, ныне упраздненное ФАПСИ и др.), различные комитеты Государственной Думы (в том числе по информационной политике; по энергетике, транспорту и связи; по экономической политике и предпринимательству; по банкам; по безопасности) вступают в прямую "конкуренцию" между собой. Отсутствует общегосударственный подход к данной проблеме, не сформулирована федеральная политика по развитию и использованию Интернета в России. В совокупности эти факторы оказывают дезориентирующее воздействие на руководителей и членов соответствующих рабочих групп, которые участвуют в разработке тех или иных нормативных актов и документов. Наконец, пока слишком слабо слышны голоса тех, кого принято называть сетевой общественностью. Речь идет о представителях многомиллионного "сообщества" российских пользователей Интернета, операторов услуг доступа к Сети и создателей того, что в обиходе называется "контентом". А ведь без заинтересованного обсуждения общих для российского Интернета проблем в максимально широкой аудитории совершенно невозможно говорить о какой-либо эффективности применения законов, придуманных в чьих-то закрытых кабинетах.

Отметим далее, что теория правового регулирования не ограничивает вопрос об эффективности воздействия правовых норм на общественные отношения только правотворчеством, т. е. разработкой и принятием законодательных актов. Не менее востребованной оказывается также реально действующая система правоприменения, что в свою очередь требует, в частности, достижения определенного уровня правосознания тех лиц (граждан, организаций), на регулирование деятельности которых правовые нормы направлены. Наконец, любая принятая правовая норма никогда не "заработает", если в отношении ее не будет разработан механизм охраны правопорядка, устанавливаемого такой нормой. Таким образом, вопрос о правовом регулировании отношений, связанных с использованием сети Интернет, не может сводиться к процедурам подготовки определенного числа "хороших" законов, которые сами по себе "снимут" все возникающие проблемы.

В то же время было бы ошибкой считать, что нынешняя законодательная ситуация в России может быть охарактеризована как полное игнорирование юридических вопросов, связанных с Сетью. Отношения между пользователями Интернета, между операторами соответствующих услуг регулируются не только специальным законодательством. Соответствующие нормы можно найти в Конституции, ГК РФ, а также в иных законодательных актах, в частных нормах которых упоминаются либо информационные отношения, либо телекоммуникационные каналы связи. Иное дело, что иногда указанные отношения настолько специфичны, что действующие законы, учитывая, что регулирование информационной сферы не входит в круг их основных объектов, в формулировках своих статей просто не учитывают эту специфику. Впрочем, это не является чем-то необычным — право как относительно "статичная", "консервативная" система регулирования редко поспевает за динамикой общественных процессов. Достаточно вспомнить задержки в разработке воздушного права — по сравнению с темпами начального развития авиации, или в формулировании принципов и правил охраны интеллектуальной собственности — по сравнению с появлением новых объектов регулирования (компьютерных программ, топологий микросхем) и т. д.

В "информационном", непосредственно относящемся к вопросам использования Интернета законодательстве можно выделить как минимум пять основных сфер регулирования.

Во-первых, это базовые нормативные установления, содержащиеся в Конституции РФ, ГК РФ, а также в упоминавшихся Федеральных законах "Об информации, информатизации и защите информации" и "Об участии в международном информационном обмене".

Во-вторых, законодательные акты, касающиеся информации открытого доступа. Иногда ее синонимом выступает "общедоступная" информация, иногда — "массовая" информация. Собственно, в настоящий момент указанная сфера регулирования как раз и ограничивается российским Законом "О средствах массовой информации", принятым еще на закате "перестройки" в 1991 г. В этом разноплановом и во многом непоследовательном Законе фактически объединены как нормы, относящиеся к массовой информации вообще, так и нормы, конкретизирующие специфику деятельности таких хозяйствующих субъектов, как "средства массовой информации". Было бы, однако, не совсем честно подходить к анализу данного закона с позиции жесткой критики. Большая часть его "слабых" мест своим происхождением обязаны "исторической ситуации": нельзя забывать об атмосфере "демократизации", сопутствовавшей принятию закона, а также и о том, что он был принят еще до вступления в силу нового Гражданского кодекса и до начала "интернет-эпохи". Несмотря на регулярно вносимые изменения, Закон "О средствах массовой информации" требует скорейшего обновления в новой редакции. Подготовка различных поправок, включая обсуждение новых законопроектов 166 , проводится уже несколько последних лет. Здесь же необходимо упомянуть и о многочисленных законопроектах — "О праве на информацию", "Об информационной открытости", "О доступе к информации о деятельности государственных органов" и т. п. — обсуждавшихся на федеральном и региональном уровне.

В-третьих, в отдельный законодательный блок входят нормативные акты, посвященные информации закрытого доступа, от Закона РФ "О государственной тайне" (1993 г.) до разнообразных подзаконных актов, касающихся не только государственных, но и банковских, налоговых, таможенных и других "тайн". ГК РФ предусмотрено принятие еще двух законов — о коммерческой тайне и о служебной тайне. Несмотря на то что подобного рода законопроекты уже рассматривались Государственной Думой, ни один из них пока принят не был.

В-четвертых, необходимо упомянуть о комплексе законодательных актов, условно говоря, "прикладного" характера. Сюда необходимо отнести и законодательство о связи, и Федеральный закон "Об электронной цифровой подписи", и законопроекты "Об электронной торговле", "Об электронном документообороте" и т. д.

В-пятых, законодательство об интеллектуальной собственности (исключительных правах на результаты творческой деятельности, об "интеллектуальных правах"). Основным законом в области авторского права в Российской Федерации является Закон РФ "Об авторском праве и смежных правах" (1993 г.). С учетом конкретизации предмета регулирования действуют также принятые еще в 1992 г. Законы РФ "О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных" и "О правовой охране топологий интегральных микросхем". Указанные акты регулируют отношения, возникающие в связи с созданием и использованием объектов авторского права: произведений науки, литературы и искусства, а также фонограмм, исполнения, постановок, передач организаций эфирного или кабельного вещания (смежные права). К объектам авторского права законы относят такие основополагающие элементы информационных технологий, как программа для ЭВМ, база данных для ЭВМ и топология интегральных микросхем.

В сфере регулирования промышленного использования информационных технологий действует Пaтeнтный закон РФ (1992 г.), регулирующий имущественные и личные неимущественные отношения, возникающие в связи с созданием, правовой охраной и использованием объектов промышленной собственности: изобретений, полезных моделей и промышленных образцов.

Почему же правомерен вывод о неэффективности действующего российского законодательства применительно к правоотношениям, связанным с использованием Интернета? На "интуитивном" уровне, на уровне повседневной деятельности российских компаний и государственных органов указанный вывод не вызывает сомнений — слишком много пробелов в регулировании, слишком неоднозначны предложенные в законодательстве нормативные правила. Но желательно было бы обосновать этот вывод и на уровне теоретических обобщений. Для этого можно было бы, во-первых, произвести количественную и качественную оценку действенности существующей в России нормативной базы, основываясь на методологии, изложенной в первом разделе настоящего исследования. Очевидно, такую работу еще предстоит выполнить. Во-вторых, целесообразно произвести сравнение с зарубежной практикой нормативного регулирования соответствующих вопросов.