Не потому, что фермеры — производители мохера обладают какой-то особенной мощью, огромными финансовыми возможностями и политической изощренностью. Ничего этого у фермеров — производителей мохера нет. Собственно говоря, преимуществом в данном случае оказалось небольшое число фермеров — производителей мохера. Их малочисленность дает им возможность получать от правительства крупные выплаты, которые фактически незаметны для налогоплательщиков. Предположим, есть тысяча фермеров, производящих мохер; каждый из них каждую весну получает от федерального правительства чек на 100 тыс. дол. — просто за то, что держит ангорских коз. Получающие субсидию фермеры очень заинтересованы в ней — возможно, больше, чем в какой-либо другой из политических мер правительства. Между тем остальные граждане, которые платят пусть жалкие, но дополнительные гроши налогов для того, чтобы сохранять ненужные запасы мохера, не слишком заинтересованы в этих субсидиях. Любой политик, занимающийся проблемами занятости, может подсчитать, что, отдав свой голос за сохранение субсидий для производителей мохера, он сможет заручиться твердой поддержкой этих производителей, ничуть не теряя поддержки других избирателей. Это тот случай, когда политику не стоит голову ломать.

Проблема состоит в том, что производители мохера не единственная группа, претендующая на получение субсидий, снижение налоговых ставок, защиту отрасли или на какую-то иную правительственную меру, которая принесет им деньги. И верно, наиболее хваткие политики могут обменивать одни льготы на другие: скажем, если вы поддержите производителей мохера в моем округе, то я поддержу правительственные субсидии на строительство в вашем округе Зала славы игроков в бинго. Когда я был спичрайтером губернатора штата Мэн, мы называли бюджет штата рождественской елкой. Каждый законодатель мог повесить на эту елку одно-другое украшение. Теперь я проживаю в штате Иллинойс, в пятом округе по выборам в конгресс, место в котором от этого штата уже несколько десятилетий занимает Дэн Ростенковски. Мы, чикагцы, можем колесить по нашему городу и буквально указывать на объекты, построенные Рости. Когда Музею науки и промышленности понадобились десятки миллионов долларов на строительство подземной парковки, Дэн Ростенковски нашел эти деньги в федеральном бюджете [91] . Должны ли налогоплательщики в Сиэтле или аграрном Вермонте платить за подземную парковку для чикагского музея? Конечно, нет. Но когда в прошлые выходные я повел дочку в музей, а погода была ненастной, то с удовольствием припарковал машину в закрытом помещении. Этот пример помогает объяснить, почему Дэну Ростенковски, не так давно вышедшему из федеральной тюрьмы, участники политических сборищ в Чикаго по-прежнему устраивают овации и встают с мест ради такого случая.

Теперь субсидии для производителей мохеровой шерсти отменены. В какой-то момент они стали наглядным примером законодательного утверждения программ, объединяемых в единый «пакет» на основе сговора представителей отдельных регионов США, и их вопиющая абсурдность обрекла их на отмену. Но процесс, который на протяжении десятков лет приносил производителям мохера деньги, жив-здоров. Поговорим об этаноле — производимой из зерна присадке к автомобильному бензину, которая якобы полезна для охраны окружающей среды. Налог, которым облагают бензин, смешанный с этанолом, на 5,4 цента меньше налога на чистый бензин под тем предлогом, что бензин с этанолом сгорает чище, чем чистый бензин, и что использование смеси бензина с этанолом снижает нашу зависимость от поставок нефти из-за рубежа. Разумеется, ни ученые, ни защитники окружающей среды не уверены в том, что этанол такая уж прекрасная штука. В результате исследования, проведенного в 1997 г. Главным бюджетно-контрольным управлением США, непартийная исследовательская служба конгресса установила, что использование этанола оказывает незначительный эффект как на окружающую среду, так и на зависимость США от поставок нефти из-за рубежа. Однако субсидия на этанол обошлась бюджету США в 7,1 млрд дол. недополученных доходов. Еще хуже то, что этанол, возможно, усугубляет некоторые виды загрязнения воздушной среды. Этанол испаряется быстрее, чем чистый бензин, что при высоких температурах усугубляет проблемы с озоном. Подобный вывод сделан и в исследовании, выполненном в 1999 г. Национальной академией наук [92] .

Но рассуждать о науке — значит упускать из виду суть. Как заметила «New York Times» в наиболее мучительный момент кампании по выборам президента в 2000 г., «независимо от того, является этанол отличным горючим для машин или нет, в ходе кампании в Айове этанол вершит подлинные чудеса» [93] . Налоговая субсидия на этанол увеличивает спрос на зерно, что приносит деньги фермерам. Национальная ассоциация производителей зерна подсчитала, что программа использования этанола добавляет 30 центов к цене каждого бушеля проданного зерна. Билл Брэдли знает это. В течение трех сроков своего пребывания на посту сенатора от штата Нью-Джерси (штата, производящего не слишком много зерна) он выступал против субсидии на этанол. Действительно, некоторые из его самых важных достижений на посту сенатора связаны с чисткой налогового кодекса от субсидий и лазеек, которые в совокупности приносили больше вреда, нежели пользы. Но когда Билл Брэдои приехал в Айову в качестве кандидата в президенты от демократической партии, он «поговорил с некоторыми фермерами» и внезапно обнаружил, что в душе поддерживает налоговые льготы на этана!. Короче говоря, он понял, что для избирателей Айовы этанол имеет решающее значение, а Айова крайне важна для победы на президентских выборах. Любой кандидат в президенты от доминирующих политических партий поддерживал субсидию на этанол, за исключением Джона Маккейна, который даже не вел кампанию в Айове, поскольку знал, что его позиция по этому вопросу лишит его всяких шансов на удачный результат. (Хотя манера сенатора Маккейна «говорить откровенно» восхитительна, вспомним, что президентом США в настоящее время является не он.) Непосредственно перед партийными конференциями 2000 г. «New York Times» взяла интервью у Марвина Флайера, фермера — производителя зерна из Айовы, который сказал: «Иногда я думаю, что [кандидаты] должны просто появляться и угождать нам». Затем он добавил: «Конечно, это не может быть самым плохим делом».

Этанол — это не тот случай, когда некий могущественный особый интерес сгибает всех прочих в бараний рог. Фермеры составляют всего-то 2 или 3 % населения; еще меньше среди них тех, кто выращивает зерно. Если бы выжимание благ из политического процесса было делом грубой силы, то те из нас, кто не может отличить телку от кастрированного бычка, положили бы фермеров на лопатки. Действительно, американские избиратели-правши могли бы сплотиться и потребовать для себя налоговых изъятий за счет избирателей-левшей. На самом деле мы могли идти своим путем, продолжая платить субсидии производителям мохера. Но случилось не так.

Экономисты выдвинули теорию политического поведения, которая лучше соответствует тому, что мы наблюдаем в действительности. Когда речь заходит о политике групп, основанных на общности материальных интересов, таким группам лучше быть небольшими. Гэри Беккер, тот самый экономист из Чикагского университета и лауреат Нобелевской премии, которого мы так часто упоминали при рассмотрении концепции человеческого капитала, в начале 1980-х годов написал весьма богатую идеями статью, в которой очень хорошо воплощено все то, что стало известным под названием «экономика регулирования», развивая идеи, восходящие к докторской диссертации Милтона фридмена, Беккер построил теорию, утверждающую, что, при прочих равных условиях, в политическом процессе наибольших успехов добиваются мелкие, хорошо организованные группы. Почему? Потому, что издержки любых благ, которые такие группы выжимают из системы, ложатся более или менее равномерно на большой, неорганизованный сегмент населения.

Вернемся к примеру с этанолом. Выгоды налоговой субсидии, исчисляемые 7 млрд дол., достаются небольшой группе фермеров, отчего эта субсидия оказывается для каждого из членов этой группы крайне привлекательной. Между тем издержки этой субсидии распределяются между остальными 98 % граждан, что ставит этанол в перечне наших повседневных забот ниже забот по уходу за полостью рта. В случае моего плана принуждения левшей к выплате субсидий правшам правильным было бы противоположное утверждение. В Америке на одного левшу приходится примерно 9 правшей, поэтому если каждый избиратель-правша получал бы от правительства выгоду в размере 100 дол., то для финансирования таких выплат с каждого избирателя-левши надо было бы содрать 900 дол. Левшей крайне взбесили бы налоговые счета на 900 дол. — возможно, настолько сильно, что налоги стали бы предметом их главной политической озабоченности, тогда как стодолларовые субсидии для правшей вызвали бы у последних весьма сдержанную радость. Хорошо осведомленная женщина-политик, вероятно, улучшила бы свои карьерные перспективы, голосуя за левшей.

Обнаружен любопытный факт, приобретающий больший смысл в свете того, что мы только что обсудили. В странах, где производители сельскохозяйственной продукции составляют небольшую долю населения, как, например, в Америке и Европе, правительства предоставляют сельскому хозяйству крупные субсидии. Но в странах, где аграрное население сравнительно велико (например, в Китае и Индии), субсидии идут в противоположную сторону. Фермеры вынуждены продавать свою продукцию по ценам ниже рыночных городским жителям, которые могут получить основные продукты питания дешево. В одном случае производители сельскохозяйственной продукции получают политические преимущества, в другом им приходится платить за них. Логическую совместимость этим примерам обеспечивает то, что в обоих случаях многочисленные группы субсидируют малочисленные группы.