В политике хвост может вертеть собакой. И это обстоятельство способно оказывать глубокое воздействие на экономику.

Смерть от тысячных субсидий. В масштабах нашей экономики, оцениваемой в 10 трлн дол., стоимость подземной парковки, которую построил Дэн Ростенковски для Музея науки и промышленности, просто пустяк. То же следует сказать и о субсидии на этанол. А также о таможенной защите производителей сахара, налоговых изъятий для фармацевтических компаний, ведущих бизнес в Пуэрто-Рико, и о ценовой поддержке производителей молочной продукции. Но взятые в целом, эти субсидии и изъятия (и тысячи других, им подобных) весьма существенны. Мелкие «неэффективности» начинают разрушать самую основную и фундаментальную функцию рыночной экономики: использование вводимых ресурсов и факторов производства для максимально эффективного производства товаров и услуг. Если государство должно поддерживать цену на молоко, то реальная проблема в данном случае заключается в том, что молоко производят слишком много фермеров. Наилучшее из слышанных мною определений законных способов сокращения налогов таково: это своеобразное инвестирование или поведение, которое при отсутствии налоговых соображений не имело бы смысла. В этом-то и проблема: правительствам не следует вмешиваться в бизнес, предоставляя стимулы людям, делающим то, что без этих стимулов было бы бессмысленно.

В главе 3 вкратце описаны все причины, в силу которых хорошее правительство не просто важно, но безусловно необходимо. Но такой же истиной является то, что когда конгресс обращает внимание на какую-то проблему, на рождественской елке появляется множество украшений. Покойный Джордж Стиглер, экономист из Чикагского университета, в 1982 г. получивший Нобелевскую премию, выдвинул и привел доводы в пользу концепции, идущей вразрез с интуитивными догадками: компаний и отрасли часто извлекают выгоды из регулирования. Собственно говоря, они могут использовать политический процесс для генерирования мер регулирования, которые либо помогают им, либо связывают конкурентов по рукам и ногам.

Это кажется невероятным? Рассмотрим случай с сертификацией преподавателей. Прежде чем давать лицензии на преподавание, любое государство требует, чтобы учителя государственных школ были способны делать определенные вещи. Большинство людей считают это условие вполне разумным. В штате Иллинойс требования, предъявляемые к учителям, с течением времени постоянно возрастали. Опять-таки, учитывая наше стремление к реформированию государственных школ, это представляется разумным. Но когда начинаешь пристальнее приглядываться к политике сертификации, ситуация оказывается более мрачной. Профсоюзы учителей, которые в Америке являются одной из могущественных политических сил, всегда поддерживают реформы, требующие более жесткого обучения и тестирования педагогов. Впрочем, прочтите, что написано мелким шрифтом в примечаниях к законам о реформе государственных школ. Почти без исключений эти законы делают для уже преподающих учителей изъятия из любых новых требований, налагаемых законами. Другими словами, лица, желающие стать учителями, должны проходить дополнительную подготовку или сдавать дополнительные экзамены; а люди, уже являющиеся учителями, ничего этого делать не должны. Если законы о сертификатах на преподавание касаются только студентов-педагогов, то в них нет особого смысла. Если соответствие некоторым стандартам обязательно для того, чтобы преподавать, то, вероятно, любой преподаватель должен соответствовать этим стандартам.

Другие аспекты закона о сертификации преподавателей также не имеют особого смысла. Преподаватели частных школ, многие из которых имеют опыт работы в течение нескольких десятилетий, не могут преподавать в государственных школах, не преодолевая самых разнообразных препятствий (включая обучение в качестве студентов), в чем почти наверняка нет никакой необходимости. Не могут преподавать в государственных школах и университетские профессоры. Когда Альберт Эйнштейн удалился от Дел в Принстоне, штат Нью-Джерси, он не имел законного права преподавать физику в средней школе. Между тем исследователи установили, что требования, предъявляемые при сертификации преподавателей, не имеют фактически ни малейшего отношения к эффективности преподавания в школе. Мистер Стиглер, возможно, сказал бы, что все это легко объяснить. Только подумайте о том, насколько процесс сертификации благоприятствует действующим учителям, но не студентам-педагогам. Затрудняя превращение человека в учителя, закон ограничивает приток новых учителей, что хорошо для тех, кто уже стал учителем. Любые препятствия для вступления в профессию выглядят привлекательными, если смотреть на них изнутри этой профессии.

У меня есть личная заинтересованность во всякого рода разрешениях на занятия профессиями (случаи, когда государство требует, чтобы люди получали лицензии до того, как они начнут работать по определенным специальностям). Моя докторская диссертация посвящена объяснению иллинойсской модели подобного регулирования, которая кажется аномальной: в Иллинойсе власти требуют лицензии от парикмахеров и маникюрш, но не от электриков. Скверно выполненная работа электрика может привести к пожару, который уничтожит целый квартал; по сравнению с этим плохо сделанный маникюр или криво сделанная прическа кажется простительной ошибкой. Тем не менее государство регулирует деятельность парикмахеров и маникюрш. Краткое объяснение этой модели таково: она является результатом деятельности групп, объединенных общими интересами. Лучшими показателями того, подлежит ли какой-то род деятельности лицензированию в Иллинойсе, является число членов и бюджет соответствующей профессиональной организации. (По отношению к общей численности населения численность членов любой профессиональной группы сравнительно мала, так что у всех этих групп есть то преимущество, которым обладали производители мохера. Численность и бюджет профессиональной ассоциации отражают степень организованности ее членов и их способности воспользоваться этим преимуществом.) Примечательно, что политическая организация дает больше гарантий того, что данная профессиональная группа получит лицензионную защиту своей деятельности, нежели опасность, которую другие представители этой профессии представляют для общества (эта опасность измеряется взносами по страхованию их ответственности). Джордж Стиглер был прав: группы стремятся защитить себя лицензиями.

Малочисленные, организованные группы летают на высотах и скоростях, на которых их не засекают радары, и берут верх над законодателями, делая вещи, которые необязательно улучшают положение всех прочих. Экономистов, особенно из числа более рыночно ориентированных представителей «чикагской школы», иногда представляют как врагов государства. На самом деле их отношение к государству точнее определять как скептическое. Чем больше масштаб деятельности государства, тем больше возможностей у групп, основанных на общности интересов, урвать для себя нечто, не имеющее ничего общего с законными функциями государства, которые описаны в главе 3.

Тирания статус-кво. Если малочисленные группы могут выжать из законодательного процесса то, что хотят, они могут предотвратить принятие нежелательных для них решений или, по меньшей мере, попытаться сделать это. Йозеф Шумпетер, создавший термин «созидательное разрушение», описывал капитализм как процесс нескончаемого уничтожения старых структур и создания новых. Это может быть хорошо для мира, но для компаний и отраслей, составляющих «старую структуру», это плохо. Люди, стоящие на пути капиталистического прогресса, который им представляется уничтожением, применят все средства, какие надо применить для того, чтобы избежать уничтожения, в том числе и политические. А почему бы им этого не делать? Законодательный процесс помогает тем, кто сам себе помогает. Испытывающие сильное давление со стороны конкурентов группы могут стремиться к законодательной защите своей деятельности, требуя государственной финансовой помощи, благоприятного налогового режима, введения ограничений на конкурирующую технологию или какого-то иного особого отношения. При угрозе надвигающихся увольнений или банкротств обращенные к политикам мольбы о помощи могут оказаться вполне убедительными.

Так в чем же проблема? Проблема в том, что, если политики решат оказать защиту и поддержку старой структуре, страна не получит выгод от новой экономической структуры. Роджер Фергюсон-младший, вице-председатель совета директоров Федеральной резервной системы, объясняет: «Люди, принимающие политические решения и неспособные оценить взаимозависимость между безжалостным перемалыванием, которое происходит в конкурентной среде, и созданием богатства, закончат тем, что сосредоточат свои усилия на методах и навыках, приходящих в упадок. Делая это, они учреждают политику, направленную на защиту слабых, устаревших технологий. В конце концов они замедляют движение экономики вперед» [94] .