Шрифт:
Давид Чантладзе, с марта 2005 года первый заместитель министра, с 2007 по 2008 год – министр охраны окружающей среды и природных ресурсов, рассказывает:
Для начала мы попросили глав департаментов описать суть своей работы на одной странице. Именно на одной, чтобы все было очевидно, а то они любят много писать, так что ничего не понятно. Мы сказали, если больше одной страницы – не будем вообще рассматривать. После чего выяснилось, например, что некоторые департаменты де-факто вообще отсутствуют. Конечно, трудно было увольнять, но по-другому не выходило, если здоровую систему объединить с больной, то здоровая не выживет.
Лили Бегиашвили делится опытом: все увольнения и приемы на работу были записаны на камеру, чтобы в случае судебных исков не возникло проблем: «Это полностью оправдалось. Все знали, что их снимают, и они не могли ничего придумать для суда. И из трех тысяч конкурсантов в суд пошел только один, но мы все равно выиграли».
В итоге общее количество министерств было сокращено с восемнадцати до тринадцати. Восемнадцать госдепартаментов были преобразованы в подведомственные министерствам учреждения, причем общее количество подведомственных агентств и учреждений уменьшилось с пятидесяти двух до тридцати четырех, а численность сотрудников министерств и ведомств снизилась почти вдвое.
«Безусловно, в хорошо работающем обществе так делать нельзя. В этом смысле наш радикализм основан был в том числе и на осознании глубины кризиса», – замечает в связи с этим Бендукидзе.
С января 2005 года фактически началась реформа оплаты труда на государственной службе. Был установлен максимум – зарплата министра, эквивалентная 1800 долларам, и минимум – 70 долларов. Причем между этими двумя границами жестко закрепленных градаций не существует: каждый министр в своем ведомстве может устанавливать любую зарплату. Тем самым была полностью устранена неработавшая система единой тарифной сетки. В результате оптимизации численности чиновников и увеличения бюджетных поступлений [44] в 2004–2005 годах стало возможным повысить зарплату госслужащим в пятнадцать раз.
44
Подробнее см. раздел «Налоговая реформа» пятой главы.
«Если у чиновника зарплата была 20 долларов, как ему можно поручить бороться с коррупцией? Лучше, чтобы этого сотрудника не было и этих функций не было. То есть сделать аппарат меньше, повысить многократно зарплату и упразднить эти – иногда даже теоретически ненужные – функции», – поясняет Вато Лежава.
Рост зарплат сделал госсектор конкурентоспособным, что позволило привлечь квалифицированные кадры. До этого оплата труда в частном секторе в разы превосходила зарплату на госслужбе. Министр получал 63 доллара, рядовой чиновник в департаменте – 17 долларов, в то время как прожиточный минимум для мужчины трудоспособного возраста в 2004 году составлял 44 доллара. Не вызывает сомнения, что совокупный доход государственных служащих складывался не только из легальных источников.
«С 1994 года я работала в парламенте, и у нас зарплата была намного выше, чем в министерствах. Я вообще не понимала, какая у нормального человека должна была быть мотивация, чтобы идти работать в министерство», – говорит Лили Бегиашвили.
Именно силами новых людей стала возможной успешная борьба с коррупцией, красноречивым доказательством которой служат результаты национального опроса Кавказского исследовательского центра (CRCC): в 2007 году только 1 процент респондентов признались, что давали взятку за предыдущие двенадцать месяцев (для сравнения: в Армении – 8, в Азербайджане – 20 процентов) [45] .
45
Georgia Human Development Report by UNDP. The Reforms and Beyond. 2008 (hdr.undp.org/en/reports/nationalreports/europethecis/georgia/NHDR– Georgia-2008.pdf).
Увидев в контрольно-пропускном пункте на грузино-турецкой границе плакат с надписью на всех языках стран-соседей и на английском: «Грузия – страна, свободная от коррупции. Добро пожаловать в Грузию!» – и на всякий случай предупреждение: «Имейте в виду, по законодательству Грузии дача взятки карается лишением свободы до 7 лет», я не удержалась от того, чтобы попросить экземпляр себе, – в России таких не встретишь.
Помимо оптимизации госаппарата произошло и качественное изменение принципов его работы в результате двух параллельных процессов. Первый был инициирован Министерством финансов, которое под воздействием Международного валютного фонда изменило горизонты бюджетного планирования. Вместо одногодичного бюджета стали использовать среднесрочное планирование на три года, что позволило представлять реформы комплексно: при ежегодном планировании угол зрения сужается, сложнее охватывать изменения целиком. Второй процесс был начат Министерством экономики, которое заставило все министерства определить для себя приоритеты. Вот как оценивает этот шаг Бендукидзе:
Это было даже отчасти смешно. Я собрал совещание из замминистров, объявил, что все должны написать документ, в котором будут сформулированы миссия министерства, будущие действия и так далее. В результате – полный ноль. Только единственное министерство написало – Министерство обороны. В рамках военной доктрины такие вещи институционализированы (сотрудничество с НАТО и другими организациями требует навыков написания стратегии).
Тогда я просто надиктовал своему заместителю Лили Бегиашвили, из каких частей должен состоять документ, и подчеркнул, что в первую очередь надо описать три самые крупные реформы, которое министерство собирается провести. Мы передали это руководителям министерств. Некоторые очень хорошо написали, например Министерство культуры. Помню, министр даже говорил, что это для них самих было очень полезно, мы, говорит, никогда в таком ракурсе не думали, текучка заедала, а тут собрались, подумали и подготовили очень интересный документ. По его словам, он сам с удовольствием его почитал.
Но было несколько министерств-«двоечников». Самым катастрофичным было положение Министерства сельского хозяйства. За год тренировки там написали четырнадцать разных версий документа. Для чего оно существует, само министерство не знало. Например, писали, что есть проблема отсутствия рынков сбыта, и при этом в целях указывали увеличение производительности. Это же бред! Если увеличивать производство, а рынков нет, – проблема усугубится.
В итоге кропотливой работы, в которую очень много сил вложил заместитель Бендукидзе Лежава, все министерства сформулировали пять приоритетов среднесрочного развития, обозначили критерии выполнения и возможные преграды для их реализации. Вся информация была собрана в рамках одного документа под названием «Основные данные и направления», который, в свою очередь, учитывался при планировании бюджета.
Министерства и раньше так или иначе готовили документы с приоритетными направлениями развития. Но, как правило, к реальной жизни эти тексты имели мало отношения. Например, программа по экономическому развитию и сокращению бедности включала шестьсот приоритетов. Как в такой ситуации можно эффективно планировать бюджет? Вспоминает Лили Бегиашвили: