Тайный совет, учрежденный в 1888 г., фактически был решающим властным органом в государстве, поскольку он совещался в присутствии императора и, должно быть, помогал составлять его рескрипты. Ниже его по статусу находились девять министерств. Семь из них — иностранных дел, внутренних дел, финансов, юстиции, образования, сельского хозяйства и торговли — подчинялись премьер-министру. Представители армии и военно-морского флота после 1889 г. имели право на прямой доступ к монарху.

Верхняя палата двухпалатного парламента, известная как палата пэров, состояла из 250 членов, назначаемых императором на срок семь лет. Ито ввел в 1882 г. пять немецких рангов знати: князь, маркиз, граф, виконт и барон (так в тексте. — Пер.). Многие представители старой знати и иерархии Сац-Тё сразу получили эти придворные титулы, а некоторые оппозиционные — позднее. Было роздано не более тысячи грамот. Фракция каждого ранга заседала в палате пэров вместе с более чем сотней обычных подданных, выбранных главным образом среди самых богатых налогоплательщиков.

Нижняя палата избиралась народным голосованием, однако существовали ограничения. Избирательный ценз не был включен в конституцию и был объектом дискуссий в течение тридцати пяти лет. В 1890 г. избирательное право получили лишь мужчины старше двадцати пяти лет и платившие прямой налог на сумму пятнадцать иен. Их насчитывалось только полмиллиона человек, или одна семидесятая часть всего населения. К 1900 г. избирательное право получили лица, уплачивавшие прямой налог в размере десяти иен. Ограничения избирательного права постепенно отменялись, и в 1925 г. был принят закон о всеобщем избирательном праве для мужского населения страны.

Премьер-министр, подобно прусскому «железному канцлеру», служившему примером для японской правящей элиты, был ответственен только перед монархом и правительством, но не парламентом. Указы, составленные тогда, когда нижняя палата не работала, могли быть обсуждены на ее следующем заседании [236] , и та же самая палата могла отклонить бюджет. Если парламент отказывался утвердить бюджет, правительство могло уйти в отставку или распустить законодательный орган.

Имея низкий престиж, первый избранный в 1890 г. парламент проводил заседания в непрочном двухэтажном здании, которое вскоре было уничтожено пожаром. Знаменательно, что из 300 парламентариев только 110 были бывшими самураями. В законодательный орган входила пестрая группа недостаточно определившихся партий: 60 членов Общего соглашения, 56 либералов, 56 прогрессистов и 140 независимых. Значительное большинство парламентариев противодействовало диктату правительства. Парламент сразу сократил бюджет на 10 %, или 8 миллионов иен, и действительно обеспечил существенное уменьшение, прежде чем был распущен.

В течение пяти лет состоялись шесть бурных сессий законодательного органа и четверо всеобщих выборов. Выборы 1892 г. привели к большому кровопролитию, особенно в Тосе, когда министр внутренних дел направил войска для подавления оппозиции. В результате народного возмущения усилились либеральные партии, и они на следующей сессии стали подвергать критике смету на денежные ассигнования на военно-морской флот. Последовало вмешательство императора, который предложил выделить 300 тысяч иен на строительство военных кораблей за счет расходов на содержание императорского двора и сократил на 10 % должностные оклады. После этого парламент немедленно изменил свое решение, проголосовав за все ассигнования на военно-морской флот.

Так как японцы до тех пор не имели почти никакого представления о публичных собраниях, фактически не существовало ораторского искусства и японцы не имели опыта публичных выступлений. Дискуссии проходили в лаконичной форме, и работа парламента проходила так быстро, что важные законопроекты обсуждались и принимались в среднем за три часа.

Разногласия были поверхностными, но они вводили Пекин в заблуждение, и он полагал, что Япония была слишком расколота, чтобы начать войну. Устойчивая олигархия перераспределяла министерские портфели между своими членами. Врожденный консерватизм Тайного совета и верхней палаты и доминирующая власть Мэйдзи Тэнно обеспечивали постоянный политический курс. Ито считал свою страну слишком слабой, чтобы позволить менять курс с каждым капризом народа.

Местное самоуправление было довольно демократичным. В 47 префектурах [237] и 653 уездах ( гун) население избирало небольшие ассамблеи от 8 до 60 человек. Для участия в местных выборах достаточно было платить налог в размере не менее трех иен, хотя представительство основывалось на системе из трех категорий. [238]

Чиновники гражданской службы сначала рекрутировались и проходили подготовку в соответствии с рекомендациями немецких экспертов. Они должны были работать под минимальным контролем законодательного органа, как и бюрократия Бисмарка. К 1900 г. их насчитывалось 68 тысяч человек, и они представляли собой огромный и эффективный аппарат, который иногда почтительно называли камбацу. [239] В гражданской службе существовали четыре ранга, отделенные друг от друга образовательным и социальным барьерами, и переход из одного ранга в другой происходил редко. Чиновники каждого более высокого ранга получали жалованье приблизительно в четыре раза больше, чем чиновники более низкого ранга.

Даже перед выходом из изоляции Япония ощущала давление русского империализма. Путятин находился в 1853 г. в Нагасаки, чтобы обсудить вопрос о Сахалине и Курильских островах. В 1861 г. царский флот оккупировал остров Цусима — ключ к Корейскому проливу, и русские ушли оттуда только после протеста Великобритании. Колонизация Хоккайдо, осуществленная Сайго, ослабила угрозу с севера. При арбитраже США был заключен ряд соглашений, по которым в 1875 г. Сахалин отошел к России, а Курильские острова и Бонинские острова — к Японии, включая необитаемый остров Иводзима вулканического происхождения.