Шрифт:
кустарный (1994–1995 годы), или период первоначального накопления;
мануфактурный (1996–1999 годы), или период расширения влияния;
промышленный (2000–2003 годы), или период олигархического разложения.
Это деление совпадает со сроками работы первой, второй и третьей Государственных дум, что, при всей условности любых периодизаций, отнюдь не случайно. Изменение политической и экономической ситуации в стране, состава депутатского корпуса, отношений между парламентом и исполнительной властью, развитие законодательной базы — все эти факторы влияли на рост или, напротив, снижение привлекательности Думы как органа, эффективного с позиций лоббирования интересов как коллективных, так и индивидуальных заказчиков.
В начале своей работы Госдума как властная структура, способная принимать значимые экономические и хозяйственные решения, не котировалась совсем. Постановления, с первых дней в изобилии выпускаемые Думой, в отличие от аналогичных документов ВС РФ, носили исключительно рекомендательный характер. Законов практического свойства, которые бы затрагивали интересы тех или иных бизнес-групп, принималось крайне мало. Пока думцы занимались политикой [109] , экономическая да и реальная политическая жизнь страны регулировалась с помощью указов президента и постановлений правительства. И поэтому вся лоббистская деятельность концентрировалась именно в Белом Доме и Кремле.
109
Январь 1994 года ушел на распределение думских портфелей, рассаживание по фракциям и депутатским группам и создание комиссии по расследованию событий 21 сентября — 4 октября 1993 года; в феврале депутаты готовили пакет документов по амнистии участникам октябрьских событий; в марте — начали ставить вопрос о недоверии правительству Черномырдина; в апреле — отклонили Договор об общественном согласии.
Осмысленной работе с Думой препятствовало еще два обстоятельства. Во-первых, наиболее известные и привлекательные, по убеждению потенциальных лоббистов, депутаты одновременно были либо действующими, либо только что отставленными [110] членами правительства. И, естественно, представляли больший интерес в своей главной, министерской ипостаси. Во-вторых, на первоначальном этапе нижняя палата нового парламента являла собой раздираемое идеологическими противоречиями, плохо организованное собрание случайных людей и произвольных их объединений с довольно слабыми вертикальными и практически не выстроенными горизонтальными связями. Проводить через подобную структуру любые, даже самые простейшие решения было весьма затруднительно.
110
Имеются в виду выбороссы Анатолий Чубайс — глава Госкомимущества, министр иностранных дел Андрей Козырев, члены ПРЕС — вице-премьер Сергей Шахрай, вице-премьер, министр экономики Александр Шохин, министр труда Геннадий Меликьян, аграрии — вице-премьер Александр Заверюха и министр сельского хозяйства Александр Назарчук, член ДПР, министр без портфеля Николай Травкин. Отставленные — все выбороссы: первый вице-премьер Егор Гайдар, вице-премьер, министр финансов Борис Федоров, министр труда Элла Памфилова, директор Федерального информационного центра Михаил Полторанин. Кроме ушедшей в марте Памфиловой, остальные оставили правительство в январе 1994 года.
Изменения начались весной 1994 года, когда правительству для одобрения федерального бюджета пришлось искать способы организации Государственной думы в целом, формы сотрудничества с дружественными и методы воздействия на недружелюбные фракции. И методы, и способы, и формы были найдены: исполнительная власть построила тех, на кого имела то или иное влияние: «Выбор России», НРП, ПРЕС, «Женщин России», аграриев, и коррумпировала тех, кто не признавал бесплатной любви и дружбы (ЛДПР).
Принятие бюджета-94 можно считать точкой перелома. И потому, что было наглядно показано: с Думой можно договариваться, и потому, что сами думцы поняли: им есть, чем торговаться. Еще одним важным последствием бюджетной премьеры-94 стало превращение дебатов по финансовому плану в разновидность ежегодной торговой ярмарки — главного события думского сезона. Начавшаяся весной 1994-го бюджетная торговля с большим или меньшим размахом просуществовала до конца 2003-го, несмотря на прямое указание президента Путина о необходимости ее прекращения [111] , адресованное лояльной ему третьей Думе.
111
Путин заявил об этом в апреле 2001 года, выступая с посланием к Федеральному собранию. Нужно, сказал президент, оставить Думе возможность «либо принять, либо отклонить предложения правительства, но не изменять параметры». Но бюджетная торговля — явление нормальное для любого парламента, тем более, для российского. Так же как и дореволюционная, нынешняя Дума, по Конституции 1993 года, имеет практически единственный закон, позволяющий ей влиять на текущую политику государства — бюджет. Отмирание бюджетной торговли будет означать окончательную деградацию Думы как представительного органа. Деградацию, протекавшую по прочим направлениям думской деятельности весьма стремительно. Особенно последние четыре года.
С осени 1994 года, после устройства думцев в постоянном помещении на Охотном Ряду, началась масштабная работа над законопроектами. Это решило важную задачу налаживания межфракционных коммуникаций. Профессиональные интересы, интересы проведения законопроектов часто оказывались сильнее идеологических разногласий, что, в свою очередь, послужило превращению Думы из российского «Гайд-парка под крышей» в законодательный орган.
Первый думский призыв, по большому счету, не столько принимал важные для бизнес-сообщества законы [112] , сколько помогал ему отбить атаки со стороны правительства. Депутаты исправно проваливали налоги, увеличивающие бремя для предпринимателей, по максимуму сохраняли, а по возможности — расширяли налоговые и прочие льготы, мешали переводу денег, обслуживающих государственные нужды, в казенные учреждения. То есть, по мере своих скромных сил, они способствовали обогащению банков, сомнительным экспортно-импортным операциям и прочим небезупречным делам всевозможных фондов — от Пенсионного до Национального фонда спорта. Но на фоне залоговых аукционов, безвозмездных ссуд, льготных кредитов, афер с государственными долгами, махинаций с КНО [113] и покровительства откровенному криминалу в бизнесе, чем занимались исполнительная власть и отдельные высокопоставленные чиновники [114] , все это были невинные шалости.
112
Хотя принимались, безусловно, и они. И самый важный — первая часть Гражданского кодекса.
113
Казначейские налоговые освобождения, выпускавшиеся Минфином с марта 1995 года и ходившие до августа 1996 года денежные суррогаты. Использовались для финансирования предприятий и отраслей народного хозяйства в счет будущих налоговых доходов. Через год после начала выпуска этих квазиденег, весной 1996 года, доходы, поступавшие в федеральный бюджет, на две трети состояли из КНО.
114
В середине 90-х и отдельные структуры, и целые отрасли патронировались на самом верху. Премьер Виктор Черномырдин, не скрывая, лоббировал интересы «Газпрома», первый вице-премьер Олег Сосковец курировал алюминиевую промышленность, Анатолий Чубайс и его замы по ГКИ — Петр Мостовой, Альфред Кох, Дмитрий Васильев — определяли списки приватизируемых объектов и опекали некоторые ваучерные фонды и компании. ГКИ способствовал проведению залоговых аукционов, в результате которых в частные руки за весьма скромные деньги ушли такие предприятия, как «Норильский никель» или «Юганскнефтегаз». Главный охранник Ельцина Александр Коржаков, а также советник и тренер президента по теннису Шамиль Тарпищев протежировали Национальный фонд спорта. Коржаков с министром обороны Павлом Грачевым бились за неформальный контроль над экспортом оружия. И так далее, и тому подобное.
Уже во второй Думе трудно было обнаружить закон, в котором не было бы хоть чьего-то интереса. Если в проекте не предусматривались какие-либо льготы или создание фонда с бюджетным финансированием и достойными номенклатурными должностями [115] , его принятие вызывало недоуменные вопросы. От оленеводческого народа до бюджета развития, от пчелиного роя до сексуальных запретов, от электромагнитной совместимости до бравых казаков [116] — всё, помимо явного, имело тайный, материальный смысл. Каждая комиссия по расследованию неправильной приватизации или небесспорного аукциона создавалась не только с политическими, но и с сугубо практическими целями. Всякий запрос в правительство, любой политический скандал имели меркантильную подоплеку. Однако думский лоббистский потенциал существенно снижало то обстоятельство, что многие, принятые Думой и даже прошедшие через Совет Федерации проекты так никогда и не становились законами [117] . Президент, сфера указного права которого в экономике из года в год сужалась, безжалостно браковал лоббистские инициативы депутатов. Дума, в свою очередь, столь же методично отклоняла идеи исполнительной власти.
115
Так называемые «льготные законы» были просто бичом второй половины 90-х. Льготы на проезд, лечение, повышенные пенсии и т. п. забивались едва ли не в любой закон, неважно, кого он касался: инвалидов-чернобыльцев, таможенников, работников правоохранительных органов… В результате различным категориям граждан было «выписано» такое количество льгот, что на их реализацию не хватило бы и нескольких федеральных бюджетов. Прекрасные номенклатурные должности предусматривались и для управления бюджетом развития в придуманном депутатом от КПРФ Юрием Маслюковым Агентстве по экономическому развитию, которое должно было сочетать функции госструктуры и финансово-кредитного института.
116
На каждую из названных тем Дума приняла по федеральному закону.
117
Примерно треть принимаемых второй Думой проектов отклонялась президентом.
Поскольку множество законов были непрямого действия и требовали уточнения подзаконными актами, лучшим местом для продвижения интересов оставались Старая площадь и Краснопресненская набережная [118] . Именно поэтому в эти заповедники и рвались представители бизнеса. Дважды за вторую половину 90-х годов вице-премьерами становились крупные предприниматели — глава АвтоВАЗа Владимир Каданников [119] и президент ОНЭКСИМбанка Владимир Потанин [120] . В 1996–1997 годах заместителем секретаря Совета безопасности был глава ЛогоВАЗа Борис Березовский [121] . Весной 1999 года в администрацию президента был делегирован Сергей Зверев [122] из «Моста» [123] , в августе его сменил Владислав Сурков [124] из «Альфы» [125] .
118
На Старой площади располагается администрация президента, на Краснопресненской набережной находится Дом Правительства РФ.
119
Владимир Каданников занимал пост первого вице-премьера с января по август 1996 года. Лоббировал запретительные ввозные пошлины на импортные автомобили. После ухода из правительства и до октября 2005 года — председатель совета директоров АО «АвтоВАЗ».
120
Владимир Потанин был первым вице-премьером с 15 августа 1996-го по 17 марта 1997 года. Курировал экономический блок. С мая 1998 года — президент, председатель правления холдинга «Интеррос». Основные активы компании РАО — «Норильский никель», концерн «Силовые машины», АКБ «Росбанк», группа «О.В.К.», СК «Согласие», НПФ «Интеррос-Достоинство», АПК «АГРОС», издательский дом «Проф-медиа», фонд «Открытые инвестиции».
121
Березовский с октября 1996-го по ноябрь 1997 года был заместителем секретаря Совбеза Ивана Рыбкина. С апреля 1998-го по март 1999-го — исполнительный секретарь СНГ С декабря 1999-го по июль 2000-го — депутат Госдумы от Карачаево-Черкесии. С лета 2000 года живет в Великобритании. В декабре 2002 года Ген прокуратура РФ предъявила ему обвинение в мошенничестве в особо крупных размерах в связи с хищением машин с «АвтоВАЗа». В марте 2003 года арестован английской полицией по запросу Генпрокуратуры. В сентябре 2003 года получил политическое убежище в Великобритании. «ЛогоВАЗ» возглавлял до марта 1997 года. С 1995 по 2000 год — член совета директоров ОРТ. С 1996 по 2000 год — член совета директоров «Сибнефти».
122
Сергей Зверев работал в группе «Мост» с 1993 по 1998 год, затем с поста президента ТОО «Группа-Мост» перешел в «Газпром» заместителем председателя правления. В администрации президента Зверев проработал с мая по начало августа 1999 года и ушел, обнародовав причины ухода на пресс-конференции. По его уверению, администрация президента и ее глава Александр Волошин проводят политику конфликта, в администрации давно всех «делят на своих и чужих». «Сам Волошин — „человек, не способный договориться“ и в последнее время советуется только с Березовским и Абрамовичем, из-за чего в действиях администрации доминируют корпоративные, а не государственные интересы». Один из ключевых игроков в операции по блокированию импичмента Ельцина, Сергей Зверев, с 1999 года во властных структурах не работает, но и далеко от власти не уходит: возглавляемая им компания «КРОС» участвует в отдельных пиар-проектах власти. Например, в 2002 году обеспечивала пиар-поддержку Всероссийской переписи населения. Жена Зверева, Светлана Миронюк, с 2003 года возглавляет государственное информационное агентство — РИА «Новости».
123
Имеется в виду «Медиа-Мост» Владимира Гусинского. Этому ЗАО принадлежали, в частности, телекомпания НТВ, радиостанция «Эхо Москвы», кинокомпания «Кино-Мост» и издательский дом «Семь дней» (газета «Сегодня», журналы «Итоги», «Семь дней», «Караван историй»). В 2000 году после ареста и подписания протокола о передаче медиа-холдинга, а главное, НТВ «Газпрому» Гусинский уехал из страны. Постоянно живет в Израиле.
124
В отличие от других посланцев олигархических структур Владислав Сурков в Кремле прижился и до сих пор работает заместителем главы президентской администрации, пересидев и своего бывшего шефа — Александра Волошина. Последний попал в администрацию президента по протекции Березовского и был сначала помощником президента по экономическим вопросам.
125
В консорциум «Альфа-групп» помимо «Альфа-банка» входят инвестиционный холдинг «Альфа-эко», управляющая компания «Альфа-капитал», страховая компания «Альфа-Страхование», 50 процентов нефтяной компании ТНК-ВР, группа компаний «Перекресток» и ряд других структур. Председатель наблюдательного совета директоров — Михаил Фридман, президент «Альфа-банка» — Петр Авен.
И все же и во второй Думе, на которую приходится пик противостояния законодательной и исполнительной властей [126] , депутатам удалось совершить несколько серьезных прорывов, которые показали бизнес-сообществу, что при правильном использовании парламент является весьма перспективной площадкой для продвижения интересов. Причем интересов долгосрочных. Главным таким прорывом было одобрение первой, общей части Налогового кодекса, к тому же в депутатской, а не в правительственной версии. Кроме того, были приняты вторая часть Гражданского кодекса и Бюджетный кодекс. Последний — тоже в депутатском, а не в минфиновском варианте [127] . Наконец, депутаты утвердили закон о приватизации государственного имущества [128] , согласно которому госпрограмма приватизации должна ежегодно вноситься в Думу и утверждаться ею вместе с бюджетом. Вкупе с повышением уровня самого бюджетного торга, который вели парламентарии, все это производило впечатление.
126
Исключение составляет короткий период премьерства Примакова, когда Дума принимала требуемые правительством законы, например «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики», и прислушивалась к рекомендациям кабинета в иных сферах. В частности, Примакову удалось провести через Думу поправки в налоговое и таможенное законодательства, сопряженные с законом «О соглашениях о разделе продукции», и заставить депутатов ратифицировать договор с Украиной.
127
Удивительная особенность первых двух Дум. Помимо уже приведенных, есть множество других примеров, когда из альтернативных законопроектов депутаты выбирали не президентский или правительственный, а парламентский. Например, в первой Думе из двух проектов закона «О соглашениях о разделе продукции» парламентарии предпочли не вариант президента, касавшийся только иностранных компаний и исключительно нефтяных месторождений, а версию депутатов-«яблочников» Алексея Михайлова и Алексея Мельникова. Их проект распространялся и на российские компании, и на все виды полезных ископаемых. То же было и с законопроектом о банкротстве кредитных организаций. Уже в третьей Думе подобное публичное депутатское вольнодумие было просто невозможным.
128
Закон 1997 года «О приватизации государственного и муниципального имущества».