Известно, что самое первое предложение об использовании русских людей на немецкой службе поступило от генерал-лейтенанта Рудольфа Шмидта, командовавшего корпусом в танковой группе Гудериана. В сентябре 1941 года он представил своему командованию записку «О возможности подавления большевистского сопротивления изнутри». Именно с осени 1941 года под лозунгом «борьбы с большевизмом» из военнопленных Красной армии и местного населения оккупированных советских территорий стали формироваться так называемые восточные войска.

Документы германского военного командования и полицейского руководства достаточно четко разделяли «добровольцев» на следующие категории:

— добровольцы вспомогательной службы — «хиви»;

— вспомогательная полиция по поддержанию порядка в тыловых районах;

— боевые части иностранных добровольческих формирований.

К первой категории («хиви») относились лица, завербованные командованием немецких частей и соединений с целью покрытия недостатка в живой силе.

Обычно их использовали в тыловых службах в качестве шоферов, конюхов, рабочих на кухне, а также в качестве подносчиков боеприпасов, связных и саперов. При этом численность «добровольных помощников» постоянно увеличивалась за счет сокращения штатов немецкой пехотной дивизии. Причиной тому были потери в живой силе на Восточном фронте.

В ВВС «хиви» использовались в качестве технического и вспомогательного персонала, а в ВМС — в частях берегового обслуживания, зенитной и береговой артиллерии.

Вторая категория добровольческих формирований — вспомогательная полиция — была создана с целью поддержания порядка на оккупированных территориях из-за нехватки охранных частей (по указанной выше причине), где в глубоком тылу и в непосредственной близости от районов боевых действий имело место сильнейшее партизанское движение.

К третьей категории относились боевые части и подразделения «добровольческих формирований» в составе германских вооруженных сил, а потом и в войсках СС. Инструкция под названием «Использование местных вспомогательных сил на Востоке» стала первым таким документом, регулирующим статус военнослужащих и воинских формирований из числа советских граждан в составе германских вооруженных сил. Ее текст был подготовлен вторым отделом Генерального штаба ОКХ в августе 1942 года, следом за директивой верховного командования вермахта № 46, уточняющей общие требования к воинским частям «добровольцев».

В частности, инструкция определяла шесть категорий людских контингентов, которые должны были быть использованы в интересах германской армии.

Во-первых, представители тюркских народностей и казаки, сражающиеся против большевизма в составе туркестанских батальонов, казачьих частей и крымско-татарских формирований.

Во-вторых, местные охранные части из добровольцев, включая освобожденных военнопленных из числа эстонцев, латышей, литовцев, финнов, украинцев, белорусов и этнических немцев, используемые для обеспечения порядка и борьбы с окруженными группами Красной армии и партизанами.

В-третьих, части из местных добровольцев и освобожденных военнопленных, используемые как обычная полиция.

В-четвертых, добровольцы из гражданского населения и освобожденных военнопленных, действующие при германских частях в качестве вспомогательного персонала.

В-пятых, советские граждане, помогающие германской армии на дорожно-строительных, фортификационных и других работах;

В-шестых, советские военнопленные, работающие для германской армии.

В том же 1942 году был создан штаб восточных добровольческих войск, который занимался формированием и пополнением частей, созданных в основном из военнопленных.

Соответствующий приказ за № 8000/1942 «Положение об использовании местных вспомогательных сил на Востоке» подписал 17 августа 1942 года начальник Генерального штаба сухопутных войск генерал-полковник Ф. Гальдер:

Приказ определял следующие задачи: подбор добровольцев из местных жителей и русских солдат (военнопленных), который ведет командир батальона, присягу на верность фюреру у них принимает штаб батальона; создание строительных батальонов, вспомогательных частей по борьбе с партизанами и т.д.

В приказе было записано:

«Добровольцы идут к нам, чтобы создать себе лучшие условия в настоящем и будущем, и поэтому необходимо создать для них приемлемые жизненные условия. Воспитывать их в духе борцов с большевизмом. Привить им воинскую гордость (путем выдачи обмундирования и знаков различия). Немецкий солдат должен быть образцом для добровольцев. Младший командный состав подбирается специально для обслуживания добровольцев. Препятствовать панибратству. Немецкий солдат должен отстаивать свое превосходство, но в то же время проявлять заботу о добровольцах. Добровольцев, говорящих по-немецки, назначать доверенными лицами».