Создание института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах стало другим важным шагом по установлению жесткого контроля над регионами.

Еще в период принятия Конституции 1993 г. говорили о противоречии между огромными полномочиями Администрации президента (сравнивая ее с Политбюро), которая стоит над правительством, и ее формальным статусом, который имеет совершенно технический характер. Эта тенденция лишь возрастала с того времени и сейчас стала доминирующей, поскольку именно Администрация становится центром подготовки и осуществления реформы.

Существо конституционной конфликтности выражается в противоречии между значительными полномочиями новых должностных лиц, которым реально переходит значительное число прерогатив губернаторов, и их административным статусом. Полномочные представители и их заместители являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации президента, которая ведает их назначением и смещением, осуществляет оперативное руководство их деятельностью. Деление федерального пространства на округа и постепенная передача значимых рычагов власти от губернаторов к полпредам требует контроля над информацией. Концепция единого информационного пространства, разрабатывавшаяся в Совете безопасности, имела, по-видимому, именно этот смысл, а ее начавшаяся вскоре реализация включала прямое назначение президентом (по рекомендации полпредов, а не губернаторов) руководителей региональных телерадиокомпаний. Ответом на эти шаги стали попытки приватизации областных телерадиовещательных каналов губернаторами.

Унификация законодательства ведет к изменению функций судебной власти и прокуратуры, которые стали основным инструментом процесса централизации и унификации власти. В этой связи показательна готовящаяся реформа судебной системы, суть которой представлена в законопроекте, внесенном Верховным судом в Государственную Думу, – «О федеральных административных судах в Российской Федерации».

Оппозиция данной программе реформ усматривает в них отказ от конституционной концепции федерализма, осуществление рационализации и унификации законодательства без учета исторических особенностей и традиций отдельных субъектов Федерации (прежде всего национальных автономий). Противники тотальной унификации регионального законодательства (конституций и законов) подчеркивают ее противоречие Конституции РФ, которая оговаривает ее федеративное устройство и в то же время предполагает существование различий между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. Они ссылаются на опыт других федеративных государств, например США, где законы штатов отличаются как друг от друга, так и от федеральных. Преследуя цель унифицировать по плану региональное законодательство, власти, по мнению оппозиции, игнорируют проблему несоответствия норм федеральных законов друг другу, что гораздо опаснее, поскольку выбор более предпочтительной нормы остается за регионом. Региональные лидеры выдвигают центру обвинения в подавлении оппозиции, создании монопольной партии власти и бюрократизации.

По существу, однако, речь идет о попытке новой интерпретации российского федерализма в перспективе унитаризма и централизации, осуществляемой с помощью трех основных инструментов – юстиции, полномочных представителей президента и поддержки локальной оппозиции неугодным лидерам.

Параллельно с процессом централизации власти идет борьба с ее подлинными или мнимыми противниками в лице нотаблей – региональных лидеров, которые объективно заинтересованы в децентрализации управления. В России в виде таких нотаблей выступили главы субъектов Федерации, власть которых во многих случаях проистекала не столько из народного волеизъявления, сколько из реального контроля над местной политической элитой, партиями и экономическими ресурсами. Будучи могущественными правителями своих регионов, эти «региональные бароны» имели также правовой и политический иммунитет в качестве членов верхней палаты – Совета Федерации. Начавшееся реформирование федеративных отношений не могло поэтому не коснуться данного высшего корпоративного института региональной власти.

Для его реформирования выдвинуты три основные инициативы: во-первых, изменение порядка комплектования СФ; во-вторых, наделение президента инструментами отстранения губернаторов и, в-третьих, создание нового института регионального представительства – Государственного совета, положение которого не регламентировалось в конституции.

Наиболее радикальные изменения были предложены в законопроекте «О порядке формирования Совета Федерации». Законопроект исходил из того, что после введения закона в действие с 1 февраля 2001 г. избрание Совета Федерации будет идти в соответствии с новым порядком его формирования. Из этого следовал вывод об автоматическом прекращении с этого времени полномочий нынешних членов СФ «по должности», а значит, и их иммунитета.

Реформирование Совета Федерации представляется как борьба с региональным сепаратизмом. Это, однако, упрощение проблемы: речь идет об определенном ограничении федерализма, во всяком случае в той интерпретации, которая подразумевалась конституцией в момент ее принятия. Этот асимметричный и искусственный федерализм, сформировавшийся еще в советское время, с его национально-территориальным делением подвергся теперь ревизии, что больше всего затронуло автономии.

Другая сторона проблемы, однако, не менее важна. Совет Федерации как независимый центр власти является сейчас единственным препятствием на пути установления режима президентской диктатуры в полном объеме. В его конституционную компетенцию (согласно ст. 102 Конституции РФ) входит утверждение изменения границ между субъектами Федерации, утверждение указов президента о введении военного и чрезвычайного положения, решение вопроса о возможности использования вооруженных сил за пределами территории государства, назначение выборов президента и отрешение его от должности, назначение на должность судей Конституционного суда, а также назначение и снятие генерального прокурора. Следовательно, с его ослаблением или подчинением Администрации на кадровом уровне президентская власть не будет скована ничем. Развивая данный аргумент, оппозиция намекает на сходные процессы сворачивания советского федерализма в прошлом.

Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (от 6 октября 1999 г. п. 184-ФЗ) устанавливал взаимную ответственность законодательного и исполнительного органов власти субъекта РФ за непринятие мер по устранению установленного судами противоречия изданных ими актов конституции и федеральным законам.

Основной удар этими законодательными актами наносился по Совету Федерации. Подготовленные президентской Администрацией законопроекты обсуждались в Думе с фактическим отстранением Совета Федерации. Основной аргумент президентской стороны – необходимость оставаться в «законодательном поле», т. е. выдвигать поправки к президентским законам и проводить их через Думу. При наличии президентского большинства в последней эта модель действий не является оптимальной с точки зрения верхней палаты. Противоречия между двумя палатами включают, разумеется, и прозаические причины – конфликты корпоративных интересов двух высших органов власти, соперничество в политической системе. Но более важным является вопрос о легитимности новых законодательных актов: принятием поправок к ним СФ легитимирует их существование и свое согласие с их общим содержанием. Кроме того, сказываются противоречия СФ как корпоративного института и президентской власти (например, вопрос о поправке относительно третьего губернаторского срока).

Обратимся к воззрениям оппозиции по этому вопросу. Конституционный статус Совета Федерации и его реальный политический вес, полагает она, не следует смешивать. Поэтому простое изменение порядка формирования верхней палаты делает ее институтом принципиально иного политического веса: вместо глав законодательной и исполнительной властей в него войдут теперь их представители. По мнению критиков, это изменение делает порядок формирования СФ более тяжелым и менее гибким. С другой стороны, по конституции, СФ остался высшим органом с прежними полномочиями. Была предложена идея прямого голосования при выборах депутатов СФ, но это возможно лишь теоретически, так как связано с изменением конституции.