Шрифт:
• cоциальный капитал (структура и объем) – степень, с которой граждане связаны плотными социальными сетями, взаимодействуют на основе норм взаимности (reciprocity) в большей мере, чем на основе эгоистических краткосрочных мотивов и демонстрируют высокий уровень межличностного доверия [Putnam, 1993]. Особый интерес, на наш взгляд, представляют исследования, в которых прослеживается связь между социальным капиталом как характеристикой общества и уровнем доверия граждан к государству как гаранту соблюдения «правил игры». Так, в работе М. Рэйзера и коллег эмпирически показано, что высокая оценка гражданами способности государства обеспечивать выполнение контрактов порождает более высокий уровень взаимного доверия экономических агентов [Trust in transition… 2007]. Уровень социального капитала ставится в зависимость от качества государственных институтов также в исследовании [Delhey, Newton, 2005]. Впрочем, вполне распространена и противоположная точка зрения, в соответствии с которой высокий уровень социального капитала порождает эффективное государство. Здесь мы вновь сталкиваемся с проблемой «яйца и курицы», вполне типичной для исследований государственной эффективности;
• структурные характеристики социума – внутренние социальные и экономические дифференциации. Здесь рассматривается зависимость эффективности реализации политического курса от таких факторов, как этнолингвистическая фрагментация, уровень концентрации доходов, уровень доверия. Явное пересечение с теориями социального капитала в последнем пункте неслучайно; эти подходы довольно тесно связаны на теоретическом уровне, хотя «структурный» подход делает больший акцент на объективных характеристиках социальных размежеваний. Более активно, по сравнению с понятием социального капитала, используется термин «социальная сплоченность» («social cohesion» [см.: Easterly, Woolcock, 2006]). Принципиально в русле той же «структурной» парадигмы работают и представители сетевого подхода, все более популярного в последние годы. Здесь эффективность ставится в зависимость от структуры сетевых взаимодействий, в том числе от степени «иерархичности» сетей и распределения функций принятия решений по сетевым уровням и элементам [см.: Kenis, Provan, 2007].
Нельзя не сказать несколько слов об институциональной составляющей в трактовках государственной эффективности. Мы сознательно не стали выделять данный подход в качестве самостоятельного направления, так как практически все исследователи – хоть и в разной мере – оперируют теоретическим багажом неоинституциональной теории. Так что тезис Д. Норта – «институты имеют значение» – сомнений на сегодняшний день не вызывает; «качество государства» зависит от «качества институтов». Другое дело, что попытка определения качества институтов сталкивается с не меньшими проблемами, чем попытка определения качества власти.
Первая (исторически) традиция в анализе государственной эффективности через призму институционального подхода делает акцент на формальных политических правилах и организационном дизайне. «Сверхзадачей» в рамках данной традиции является поиск таких институтов, которые в наибольшей степени способствуют эффективности; типичной для такого подхода является, например, гипотеза о пропорциональном представительстве как факторе сдерживания рентоориентированного поведения [Rogowski, 1987]. Несмотря на отдельные интересные результаты, в целом такая задача не решена; более того, появляется все больше оснований полагать, что она и не будет решена. Ряд современных исследований показывает [см.: Andrews 2010], что, вопреки мнению Льва Толстого, все семьи счастливы по-разному. Составляющие формального институционального дизайна очень сильно варьируют в группах стран с очень сходной эффективностью (во всяком случае, если временно принять в качестве оценки таковой показатели социально-экономического развития). Соответственно, нет единого списка «хороших институтов». Кроме того, очевидно, что «хорошие» формальные институты могут не функционировать (или очень своеобразно функционировать) в развивающихся странах. В связи с этим все больший акцент делается на так называемой «институциональной силе» (institutional strength) – способности государства превращать написанные на бумаге правила в реально работающие / рабочие правила («working rules») [Levitsky, Murillo, 2009; Kus, 2010]. Такой подход не отменяет проблемы выбора адекватных писаных правил, но не допускает жесткой привязки эффективности государства к определенному их набору. Повышение институциональной эффективности, таким образом, становится довольно сложной задачей настройки одновременно нескольких параметров, регулирующих как содержание правил, так и механизмов их реализации (enforcement) и обеспечения стабильного функционирования. Причем в некоторых случаях ослабление правила может вести к повышению эффективности (например, в китайской экономике фактический отказ от реализации ряда марксистских экономических догм при сохранении их в рамках официальной идеологии). В поиске таких оптимальных настроек все большее внимание уделяется «контекстным» переменным, характеризующим политические и социально-экономические свойства государства. Так, к примеру, влияние федеративного устройства на эффективность государства ставится в зависимость от его «фракционализации» (fractionalization) – внутренней социальной неоднородности 37 [Charron, 2009].
37
Отметим, что здесь речь идет о нелинейной зависимости эффективности от двух параметров: а) федеративного устройства и б) фракционализации. Подавляющее же большинство эмпирических исследований эффективности выдержано в классической линейной парадигме, предполагающей пропорциональность в изменениях результирующего признака и факторных переменных и использующих множественную регрессию в качестве статистического инструмента. Методологически это различие весьма важно [см.: Ахременко, 2010].
Аналогичным образом не удалось установить однозначной связи между «качеством государства» и определенным типом экономической политики. Так, классический неолиберальный тезис об эффективности «маленького государства», т.е. государства с небольшим объемом публичного сектора, не выдержал эмпирической проверки. Целый ряд наиболее успешных государств (Скандинавия и т.д.) являются «дорогими» – производят значительный объем публичных услуг и играют большую перераспределительную роль. Как и в ситуации с формальными институтами, эффекты содержательного наполнения политического курса опосредуются практикой их реализации. Успех любой политики зависит, таким образом, от качества государства, поэтому не существует возможности определить это качество через какую-то конкретную политику.
Подводя промежуточный итог этому небольшому (и, разумеется, не исчерпывающему) обзору, отметим следующее. Прежде всего, некоторую тревогу вызывает сам факт наличия столь большого числа подходов к государственной эффективности: оказались задействованы практически все крупные методологические школы социально-политических исследований, и вклад каждой из них по-своему ценен. Напрашивающиеся общие слова о «многомерности феномена» не утешают; многомерность предполагает независимость измерений друг от друга (как длина не зависит от ширины). В данном же случае мы явно имеем дело с взаимосвязанными свойствами государственной эффективности, хотя характер этих связей на сегодняшний день не прояснен. Множественность «отдельных аспектов» эффективности, непонятно как связанных друг с другом, усугубляется очень остро стоящей проблемой так называемой эндогенности. Речь идет, проще говоря, о «первичности яйца и курицы», когда неясно, что является предпосылкой, что – следствием, а что – просто сопутствующим эффективности феноменом.
Эти трудности в конечном счете обусловлены отсутствием какой-то синтетической модели, которая позволяла бы увязать отдельные аспекты эффективности в некоторую целостную конструкцию и уйти от ситуации, когда «за деревьями не видно леса», за «аспектами» эффективности государства – самой эффективности. Дальнейшее изложение мы посвятим авторскому взгляду на то, каким образом такая комплексная модель может быть разработана. В ее основу необходимо положить некоторое интуитивно понятное представление об эффективности как таковой, пусть даже поначалу оно будет содержательно бедным и слабо учитывающим специфику собственно государства. И начнем мы с обращения к еще одной группе подходов, которые можно объединить под условным названием «инструментальные». Использование этих терминов связано с тем, что инструментальные трактовки эффективности применимы к очень широкому классу объектов: индивидов, фирм, государств, регионов и т.д. В рамках этого подхода мы выделяем три группы определений (и в данном – и только в данном случае это именно определения).
• Соответствие полученных результатов поставленным целям. Это, казалось бы, вполне «прозрачное» и ясное определение, почти автоматически дающее ключ к количественной оценке эффективности. Так, если целевое значение некоторого показателя X составляет xц, а достигнутое – xд, эффективность может быть определена как отношение xд/xц. К сожалению, применительно к политике этот замечательный подход сталкивается с рядом слабо преодолимых проблем. Во-первых, политики по вполне понятным причинам не очень любят формулировать цели в количественной форме, а сравнивать цель «чтобы всем было хорошо» с достигнутым результатом затруднительно. Некоторые авторы, правда, предлагают использовать «воспринимаемую реализованность целей политики» («perceived achievement of policy objectives» [Translating… 2005]), но недостатки такого подхода очевидны. Во-вторых, целеполагание само по себе является политическим процессом, связанным с распределением и использованием власти. Так, к примеру, если от губернатора требуют сформулировать задачи развития региона в численной форме, с высокой вероятностью целевые параметры будут сознательно занижены, дабы не только выполнить «план», но и перевыполнить его, укрепив свои властные позиции. Наконец, и это касается уже не только политики, сама постановка целей зависит от качества управления, от способности организаций и индивидов к адекватной оценке развития ситуации. Из-за указанных трудностей в реальной практике подход «цели – результаты» применяется только в оценке эффективности конкретных программ, да и то ограниченно.