• Внутренние ресурсы – кадры, оборудование, здания и т.п. Влияние DMU на внутренние ресурсы в целом выше по сравнению с внешним финансовым входом. По большому счету, это сложный векторный вход, где можно (в принципе) определить как количественную, так и качественную составляющую. Внутренние ресурсы зависят от:

o элементов внутреннего институционального дизайна DMU – формальных и неформальных правил, устанавливающих принципы кадровой политики, организации труда, закупки оборудования. Так, в кадровой политике может быть реализован клиентельный или клановый принцип, в закупке оборудования – коррупционные схемы и т.д. Все это будет влиять на состояние внутренних ресурсов, особенно на их качество;

распределительных решений (главным образом – от установления соотношений между текущими и капитальными затратами). В такого рода распределительных решениях будет проявляться горизонт планирования организации, зависящий от качества управления. В то же время объектом распределения являются внешние финансовые ресурсы, поэтому состояние внутренних ресурсов все равно будет зависеть от внешнего финансового потока.

Учет распределительных решений особенно важен в тех областях, где большую роль играют технологии и оборудование; к примеру, в здравоохранении по сравнению с судебной системой. Роль политических ограничений в принятии распределительных решений будет зависеть от того, насколько они влияют на уровень электоральной поддержки. Здесь опять-таки важна рассматриваемая сфера, и опять-таки в здравоохранении эта роль будет выше по сравнению с судебной системой, так как медики составляют в отдельных регионах до 4% работающего населения. Нельзя сходу вынести за скобки и социальную роль внутренних институтов управления ресурсами DMU; причем они будут оказывать влияние в большей мере на интегральную, а не на текущую поддержку системы. Так, господство клиентельных или коррупционных принципов в кадровой или закупочной политике вряд ли способно повысить уровень доверия к государству. Во всяком случае, это справедливо для тех обществ, в которых такого рода принципы не закреплены на неформальном уровне в качестве приемлемых.

Отметим, что уже на этом этапе нашего анализа в полной мере проявляется специфика государства как объекта оценки эффективности: даже не начав рассматривать результирующие «выходы», мы вынуждены принять во внимание два общественных «параметра»: интегральную и электоральную поддержку.

Касательно внутренних ресурсов в целом следует также отметить значительную роль стартовых условий: в смысле кадровой и технической оснащенности DMU могут характеризоваться сильной неоднородностью. И эта неоднородность не может быть быстро устранена перераспределением внешних финансовых потоков.

Основные выходы системы мы определяем следующим образом:

• «технические» выходы – результаты непосредственной реализации функций DMU: сделанные операции, принятые пациенты, вынесенные судебные решения, арестованные преступники, окончившие школу подростки и т.д. С математической точки зрения этот выход представляет собой скорее не скаляр, а вектор, и мы видим три его основные компоненты:

o количество (пойманных преступников или сделанных операций). Специальных пояснений здесь не требуется, отметим лишь, что очень многие зарубежные исследования (ссылки по правоохранительной системе) принимают во внимание только количественный выход;

o качество (правосудные решения, хорошо сделанные операции, арестованные преступники вместо случайных прохожих);

o издержки получения публичной услуги для потребителя – количество ресурсов (временных, денежных и т.п.), которые потребитель должен затратить на получение услуги. Хотя частично издержки определяются «количественной» компонентой выхода, это, на наш взгляд, крайне важная самостоятельная характеристика, от которой напрямую зависит показатель интегральной поддержки политической системы. Существует два основных источника издержек. Во-первых, это недостаточная ресурсная обеспеченность DMU: например, нехватка врачей, мест в детских садах и т.д. Как отмечалось, влияние DMU на объем данного типа издержек может осуществляться за счет вложений финансовых ресурсов в капитальные активы, но здесь имеется мощное ограничение в виде общего объема входных ресурсов. Второй источник издержек – это установленная DMU (на формальном и/или неформальном уровне) система правил предоставления услуг. Она может быть устроена, например, таким образом, чтобы искусственно повышать издержки потребителя, стимулируя различные формы коррупционного поведения.

• Социальные «выходы» – показатели, характеризующие общее состояние той сферы, в рамках которой функционирует государственная организация. Это может быть продолжительность жизни или уровень заболеваемости, уровень образованности, безопасности, защищенности определенных прав и свобод. Трудность с такими показателями состоит в том, что они, как правило, лишь частично связаны с действиями государства. Например, по регионам России средняя ожидаемая продолжительность жизни зависит в гораздо большей мере не от состояния здравоохранения, а от так называемых «внешних причин смертности» (отравлений, травм, убийств и самоубийств), в целом – от стандартов образа жизни. Кроме того, интегральные социальные эффекты проявляется только в значительной временной перспективе. В то же время и теоретически, и технически сложности, связанные с учетом влияния государства на динамику таких показателей, разрешимы, и учитывать их необходимо. Особая роль таких показателей проявляется, в частности, в том, что они влияют – пусть с задержкой – на ресурсный вход системы, ее способность поддерживать себя в будущем. Так, увеличение продолжительности здоровой жизни работает на увеличение экономической активности населения, снижает нагрузку на социальное обеспечение и здравоохранение; высокий уровень защищенности прав собственности повышает горизонт планирования в экономике, способствует привлечению инвестиций и препятствует оттоку капиталов из страны. Подобных примеров можно было бы привести множество.

• Ресурсный выход – та часть входных ресурсов системы, которая поступает в общество не в виде произведенных государством услуг, а в виде рабочих мест, заработной платы и т.д. Как было отмечено выше, необходимость принимать в расчет этот выход зависит от рассматриваемой сферы.

Графически вышесказанное можно упрощенно отобразить следующим образом (рис. 5).

Рис. 5.

Приведенное на рис. 5 построение имеет смысл только как модель (точнее, эскиз модели) динамической системы: все процессы должны рассматриваться как функции времени. В ином случае большинство принципиальных эффектов попросту невозможно обнаружить; это справедливо хотя бы потому, что влияние одних параметров на другие опосредуется временными лагами, зачастую – значительными. Например, ошибки в определении приоритетов при принятии распределительных решений скажутся на качестве и объеме услуг лишь через несколько лет: так, акцент на «текущих» затратах при отказе от обновления капитальных ресурсов может быть оправдан (в том числе с позиций электоральной поддержки) лишь в краткосрочной перспективе.

Соответственно, эффективность мы также будем понимать как структурное свойство (набор свойств) динамической системы. Эффективность проявляется в характере связей между параметрами модели во времени. Наиболее значимыми представляются следующие динамические связи.

1. Между оценкой эффективности как отношения выходов к входам и институциональными реформами, если таковые проводятся. Вообще говоря, многие институциональные реформы как раз и представляют собой попытки перенастроить «государственный ящик» таким образом, чтобы увеличить отдачу на единицу вложенных ресурсов. Например, уже упоминавшееся Министерство регионального развития РФ использует целый набор параметров, фиксирующих ход институциональных реформ в здравоохранении [Методика… 2010]. Например, учитывается количество государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, переведенных преимущественно на одноканальное финансирование через систему обязательного медицинского страхования. Такой показатель представляет собой ежегодно измеряемый числовой параметр, другими словами – функцию времени. Эффективность как отношение выхода к входу в логике DEA также может представлять собой функцию времени. Логично предположить, что рост параметров, характеризующих реформы, должен с определенным лагом приводить к увеличению показателей эффективности.