Существуют крупные направления политических исследований, при изучении и разработке которых возникает ощущение некоторой «концептуальной двойственности». На поверхности мы наблюдаем огромнейшее разнообразие подходов, методов и теорий. Но по мере погружения в проблему все труднее оказывается нащупать базовое, направляющее представление об исследуемом феномене, его смысловое ядро. Это напоминает путешествие внутрь елочного шара.

К таким исследовательским темам относится проблема эффективности государства и власти. Существует множество гипотез по поводу факторов, влияющих на эффективность власти. Не меньшее число исследований пытаются прояснить следствия эффективности (неэффективности) власти. Наконец, имеется впечатляющее количество способов количественной оценки эффективности власти. Не хватает лишь маленькой детали – понимания того, что представляет собой эффективность власти.

Данная работа – это попытка предложить некий материал для заполнения внутренних пустот в этой проблеме. Она организована следующим образом. Во-первых, читателю будет предложен обзор литературы с акцентом на тех трудностях, которые сопровождают разработку проблемы в последнее десятилетие. Во-вторых, будет изложено авторское представление о той «опорной конструкции», которая может послужить основой размышлений об эффективности вообще и об эффективности государства в частности и в особенности. В-третьих, мы покажем, каким образом это представление может обрести форму конкретного измерительного инструмента. Наконец, будут приведены некоторые результаты эмпирических исследований.

На сегодняшний день первый распространенный подход к проблеме эффективности государства состоит в конструировании чрезвычайно широких определений, изначально предполагающих экспертные оценки и другие виды опросов в качестве измерительного инструмента. Вполне характерным примером является наиболее цитируемый в современных публикациях проект Всемирного банка «World Governance Indicators» (WGI), методология которого разработана в публикациях Д. Кауфманна, А. Крэя и М. Маструцци. Авторы определяют «governance» (правление, осуществление власти) как «традиции и институты, с помощью которых осуществляется власть в стране». Это включает: а) процесс избрания, контроля и смещения правительств; б) способность правительства эффективно формулировать и реализовывать адекватную политику; в) «уважение со стороны общества и государства к институтам, которые управляют их взаимодействиями» [Kaufmann, Kraay, Mastruzzi, 2010, p. 4]. Как справедливо отмечают Б. Ротштейн и Дж. Теорелл [Rostein, Teorell, 2008], это определение почти столь же широко, как и большинство определений политики как таковой. Само по себе характерно включение в одну дефиницию «традиций», «институтов», «процессов», «способности» и «уважения». Авторы предлагают шесть «пространственных» измерений «governance», из которых к эффективности непосредственное отношение имеют два (оба раскрывают пункт б):

• Government Effectiveness (GE) – качество предоставляемых государством услуг и степень, в которой государственная служба свободна от политического давления, качество формулирования и осуществления политического курса, а также уверенность в приверженности государства избранному курсу.

• Regulatory Quality (RQ) – способность государства формулировать и реализовывать такую политику, которая позволяет развиваться частному сектору 34 .

Как и общая дефиниция «governance», это определение (особенно в части первого индикатора) является довольно аморфным и неоднородным. Здесь и веберовская свобода бюрократии от политического давления, являющаяся, вообще говоря, функцией всей организации политической системы; неразделенность качества формулирования политического курса и качества его реализации, представляющие собой совершенно разные вещи; «уверенность» в приверженности государства избранному курсу, которая является характеристикой общества, а не государства. Фактически в этом перечне признаков заложены совершенно разные теоретические и идейные платформы понимания эффективности, механически собранные в одно определение. Наконец, определение эффективности через «качество» в значительной мере тавтологично и уж во всяком случае не дает ключей для объективного эмпирического измерения. Примечательно в связи с этим, что оценочный инструментарий группы Всемирного банка полностью отражает разношерстность в определениях: измерение эффективности сводится к интеграции в единые шкалы огромного количества оценок, сделанных в рамках разных экспертных сообществ. Так, показатели 2010 г. рассчитываются на основе 31 источника, включая рейтинги Freedom House, Афробарометра, Transparency International, индекса трансформации Бертельсманна и т.д. Не случайно некоторые авторы [см.: Thomas, 2007, p. 10] описывают итоговый результат как «смесь индивидуальных представлений» о «хорошем правительстве».

Даже если не заострять внимание на использовании субъективных оценок, подверженных влиянию коллективных стереотипов (которым экспертные сети подвержены в не меньшей мере, чем любые другие), подход исследовательской группы Всемирного банка отражает общую для сферы оценки государственной эффективности проблему: определение через перечисление набора сопутствующих признаков или характеристик 35 . Мы не случайно употребляем термин «сопутствующий», так как в большинстве случаев неясно, является ли та или иная характеристика существенным признаком эффективности, следствием эффективности или условием эффективности.

Так, достаточно распространенным является подход (иногда его называют функционалистским), сторонники которого предлагают судить об эффективности власти по достигнутым результатам. Прежде всего, конечно, речь идет об экономическом росте, эта традиция восходит к известной работе Р. Ла Порты и коллег [The quality… 1999]. Также используются показатели качества жизни [Huther, Shah, 2005]. Очевидная проблема здесь состоит в том, что на итоговые показатели экономического развития и на качество жизни влияют различные факторы, и лишь одним из них является эффективность государства. Страны и регионы находятся в совершенно разных стартовых условиях, располагают разной ресурсной базой и даже при – гипотетически – одинаковом качестве государственного управления будут получать разные результаты. Рассуждая формально, любой результирующий показатель развития является функцией нескольких переменных, и оценить роль государственной эффективности без анализа всей совокупности таких переменных невозможно. Вместе с тем полное право на существование имеет и другой взгляд: экономически развитые страны могут «позволить себе» более эффективную власть. В любом случае, опираясь только на достигнутые показатели развития, мы имеем замкнутый круг, остроумно охарактеризованный в журнале «The Economist» [Wolfowitz, 2005]: «Что требуется для экономического роста? Хорошее правительство. А что такое хорошее правительство? То, которое обеспечивает экономический рост».

Сходные проблемы возникают с определением эффективности как способности государства удовлетворять интересы населения, основных социальных групп. Данный подход лежит в русле получивших широкое распространение теорий нового государственного управления (new governance, new public management). Речь идет о сервисных принципах деятельности государства, предоставлении услуг клиентам-гражданам по их запросам, переориентации с вертикальной иерархической структуры на взаимоотношения «заказчик – потребитель» [см.: Unlocking, 2005; Гаман-Голутвина, 2007]. В широком политическом смысле показателем степени «удовлетворенности» граждан являются результаты выборов, более прикладные и инструментальные измерения осуществляются с помощью социологических опросов. Однако, как и в предыдущем случае, мы сталкиваемся с проблемой тавтологии: «Что такое эффективное правительство? То, которое удовлетворяет потребности населения. А что нужно, чтобы удовлетворить потребности населения?..» Кроме того, и в российских условиях это не менее важно, оценка качества государственных услуг населением может зависеть от других факторов, кроме собственно качества: от степени контроля административных структур над информационным пространством, от характера локальных социальных сетей и, наконец, от того, кто и как проводит социологические опросы. То же самое касается и выборов. В целом, восприятие гражданами государства и производимых им благ будет существенным образом зависеть от типа политического режима. Эту зависимость показывает и формальное моделирование в рамках политэкономического подхода (например, модель Адсера, Буа и Пэйна [Adsera, Boix, Payne, 2003], являющаяся расширением известной модели Перссона и Табеллини [Persson, Tabellini, 2000]) 36 .

В то же время сама постановка проблемы эффективности власти как свойства системы «государство – общество» (а не только государства) является чрезвычайно важной. В рамках данного подхода в последние годы выделилось несколько самостоятельных направлений, рассматривающих эффективность в контексте отдельных свойств социума и/или характера взаимодействий между обществом и властью. Среди таких характеристик:

• степень подотчетности (accountability) государства обществу. Отметим, что акцент в этой традиционной для исследований демократии теме все больше смещается на сторону общества. Например, в работе [Adsera, Boix, Payne, 2003] качество государственной власти рассматривается как следствие способности граждан «заставить» ее быть ответственной. Сходным образом в [Giordano, Tommasino, 2011] эффективность государства ставится в зависимость от политического участия граждан, порождаемого, в свою очередь, исторически сформированными гражданскими ценностями и социокультурными нормами. По-прежнему довольно широко в изучении темы «ответственного государства» используется теоретический арсенал, накопленный неоинституционалистами в рамках рассмотрения проблемы заказчика и агента (principal – agent problem, [см.: Carrigan, Coglianese, 2011]);