«Сфера деятельности нового института была тем вопросом, по которому у его сторонников и противников не возникло разногласий. Федеральная резервная система создана не для того, чтобы узурпировать функции золотого стандарта и превратиться во всемогущий Центробанк. Создатели ФРС хотели одного: обеспечить сезонную эластичность денежной базы американской экономики, и обеспечить ее за счет честных, самоликвидирующихся, краткосрочных коммерческих кредитов…

Конгресс задумал Федеральную резервную систему как саморегулирующееся приложение к саморегулирующемуся золотому стандарту ФРС должна была время от времени выполнять те же функции, которые золотой стандарт выполняет постоянно, а именно: в сезон наибольшего спроса предоставлять деньги в объеме, соизмеримом с объемом сезонного производства товаров. ФРС должна была стать расчетной палатой для всей банковской системы. Подобно первым расчетным палатам, она должна была производить "аварийную" эмиссию во время кризиса, но на официальных, законных основаниях»[54].

Противники Федеральной резервной системы опасались централизованного правления и засилья бюрократии с непредсказуемыми последствиями в будущем. Член Палаты представителей от штата Вайоминг Фрэнк Монделл обратился к коллегам со следующей речью:

«Согласно этому законопроекту, Управляющий совет ФРС является организацией, наделенной гораздо большей властью, более широким кругом полномочий и контролем над валютой [и] банками…. чем резервные ассоциации, задуманные Национальной денежной комиссией… Это организация, которая в силу своих особенностей будет на практике стремиться к разрастанию и централизации… Она станет наиболее могущественным банковским учреждением в мире… Отчаянно избегая жупела Центробанка…. вы угрожающе близко подошли к тому чтобы основать прямо в Управлении контролера денежного обращения, в ведении министра финансов, самый могущественный банковский институт в мире»[55].

Недоверие к централизованному контролю подсказало идею вместо одного Федерального бюро создать систему из 12 региональных банков. Когда в 1913 году президент США Вудро Вильсон подписывал Закон о создании Федеральной резервной системы, в него была внесена статья, предостерегающая против возможных неправильных толкований роли ФРС. В ней говорилось: «Данный закон… ни в коей мере не отменяет положения о паритете, содержащиеся в законе, который получил одобрение 14 марта 1900 года», то есть в Законе о золотом стандарте.

Новая американская система во многих отношениях превзошла британскую: она разделила функции кредитора последней инстанции и функции блюстителя золотого стандарта (банкноты обменивались на золото в частных банках и в Казначействе), а также позволила ФРС печатать деньги в случае кризиса. Таким образом, единый механизм (дисконтная ставка) больше не выполнял двух функций сразу и не смешивал их с третьей функцией — с коммерческим кредитованием ради извлечения прибыли. Казначейство и частные банки поддерживали золотой стандарт посредством национальной системы банкнот, ФРС справлялась с кризисами ликвидности, а коммерческие банки занимались рутинным коммерческим кредитованием.

ФРС должна была стать тем, чем не стал Банк Англии, — «белым рыцарем», ждущим начала кризиса, чтобы помочь деньгами. Президенты региональных резервных банков должны были устанавливать дисконтную ставку намного выше среднего рыночного уровня, где-нибудь на уровне 10 %, а затем ФРС оставалось только ждать, пока из-за кризиса ликвидности ставки краткосрочного кредитования не подскочат настолько высоко, что заемщики появятся у окна ФРС с просьбой выдать им ссуду. Когда кризис заканчивался, спрос на деньги и кредиты снижался бы, заемщики возвращали бы взятые под высокие проценты кредиты, денежная масса естественным образом сокращалась, и ФРС следовало дожидаться следующего кризиса. Она могла бы ждать годами, даже десятилетиями. И больше ничего не делать. Больше от нее ничего и не требовалось.

Но в реальности все было не так. Оглядываясь назад, понимаешь, что нет ничего удивительного в том, что квазиправительственный орган, наделенный таким потенциально опасным кругом полномочий, не ограничился спокойным ожиданием грядущего через несколько лет кризиса. Начало Первой мировой войны и последовавший за ним отказ от золотого стандарта в Европе убедили Федеральный резерв сыграть более активную роль.

Исповедующие государственное планирование социалистические идеологии, спустя три года породившие революцию в России, становились все более популярными во всем мире, особенно среди интеллектуалов, не подозревавших о будущих разочарованиях. Именно в этот период Федеральная резервная система решила пересмотреть свою роль и расширить круг полномочий. Как пишет специалист по истории экономики Ричард Тимберлейк:

«В докладе 1914 года Управляющий совет ФРС ввел новые правила деятельности банка. Федеральная резервная система не должна довольствоваться ролью учреждения, действующего исключительно в чрезвычайных ситуациях, говорится в докладе: к ней "не должны обращаться только в период обострения напряженности ее долг… состоит в том, чтобы, не дожидаясь возникновения чрезвычайных ситуаций, делать все возможное для их предотвращения". Если процентные ставки, на которые ориентируется ФРС при выборе курса денежно-кредитной политики, слишком сильно вырастут, Управляющий совет будет считать своим долгом "воспользоваться механизмом дисконтной ставки и разрешением действовать на открытых рынках, чтобы обеспечить кредитование более широкого круга заемщиков по разумным ставкам".

Естественно, что при внимательном чтении данного пассажа хочется воскликнуть: "Минуточку! О чем здесь говорится — о политике резервных банков или о политике Управляющего совета?"… Незаметно подменяя существительные, Управляющий совет внезапно взялся руководить денежно-кредитной политикой — решать, когда ставки завышены, и действовать на открытом рынке»[56].

Управляющий совет ФРС, который был предназначен всего лишь для координации усилий 12 региональных банков и Конгресса, настоял на том, чтобы Федеральный резерв проводил операции на открытом рынке: таким образом «…Управляющий совет получит необходимый экономический контроль над внутренним денежным рынком и сохранит надлежащее равновесие в международных отношениях». Всего через 13 месяцев после подписания закона о создании и задолго до того, как начать работать в полную силу, Федеральная резервная система уже забыла о первоначально отводившейся ей скромной роли — предоставлять банкирам краткосрочные кредиты в период редких кризисов.