Однако человек, умудренный жизненным опытом, Сталин прекрасно осознавал, что устойчивость государства в значительной степени зависит не только от мощи его армии, но и от внутреннего состояния общества, нередко подверженного влиянию людей, представлявших социальную опасность. Вместо того чтобы отторгать такие элементы, население часто приспосабливается к ним, усваивая их нравы, идеологию и мировоззрение. Для противостояния такой тенденции требовалась отлаженная правоохранительная система, которая к середине 30-х годов была еще далеко не совершенной.

Она вырабатывалась на практике в трудном поиске наиболее приемлемых форм управления. Так, в 1933 году была создана Прокуратура СССР как самостоятельный и независимый орган. Верховный суд сосредоточил свою деятельность в области судебного надзора. 10 июля 1934 года был образован Народный комиссариат внутренних дел СССР с включением в его состав Объединенного государственного политического управления (ОГПУ). Судебная коллегия ОГПУ была упразднена, и теперь все дела направлялись по подсудности: в Верховный суд СССР, Военную коллегию Верховного суда СССР, военные трибуналы округов и соответствующие судебные органы.

Существовала еще одна проблема. Несмотря на подготовку специалистов, юристов с высшим образованием не хватало; непрестижной была и сама эта профессия. Непосредственно перед принятием Конституции по состоянию на 1935 год даже среднее юридическое образование имели либо одолели юридические курсы лишь 65,2 %членов областных судов и 48,5 % народных судей. Но руководство страны не могло отложить наведение в стране правового порядка «на потом». Поэтому 8 апреля во изменение постановления ЦК от 28.Х.34 года Политбюро утвердило «Положение об Особом совещании», в котором говорилось:

«1. Предоставить Наркомвнуделу право в отношении лиц, признаваемых общественно опасными, ссылать на срок до 5 лет под гласный надзор в местности, список которых устанавливается НКВД, высылать на срок до 5 лет под гласный надзор с запрещением проживания в столицах, крупных городах и промышленных центрах СССР, заключать в исправительно-трудовые лагеря и в изоляционные помещения при лагерях на срок до 5 лет, а также высылать за пределы СССР иностранных подданных, являющихся общественно опасными.

2. Предоставить Наркомвнуделу право в отношении лиц, подозреваемых в шпионаже, вредительстве, диверсиях и террористической деятельности, заключать в тюрьму на срок от 5 до 8 лет.

3. Для осуществления указанного в п.п. 1 и 2 при Народном Комиссаре Внутренних Дел под его председательством действует Особое Совещание в составе:

а) Заместителей Народного Комиссара Внутренних Дел;

б) Уполномоченного НКВД по РСФСР;

в) Начальника Главного Управления Рабоче-Крестьянской Милиции;

г) Народного Комиссара Союзной Республики, на территории которой возникло дело.

4. В заседаниях Особого Совещания обязательно участвует Прокурор Союза ССР или его заместитель, который в случае несогласия как с самим решением Особого Совещания, так и с направлением дела на рассмотрение Особого Совещания имеет право протеста в Президиум ЦИК Союза ССР. В этих случаях решение Особого Совещания приостанавливается впредь до постановления по данному вопросу Президиума ЦИК СССР.

5. Постановление Особого Совещания о ссылке и заключении в исправительно-трудовой лагерь и тюрьму каждого отдельного лица должно сопровождаться указанием причины применения этих мер, района ссылки и срока». [5] Конечно, такая мера была вынужденной, но она не противоречила юридическому опыту России. По своей правовой сути новая правоохранительная структура лишь «копировала» дореволюционное положение об Особом совещании при Министерстве внутренних дел.

Однако принятие такого положения нельзя воспринимать как свидетельство подготовки к началу массовых репрессий. Наоборот, одновременно власти гласно заявили о либерализации карательной политики. 27 апреля Политбюро утвердило постановление «О прекращении производства дел о лишении избирательных прав граждан СССР по мотивам социального происхождения, имущественного положения и прошлой деятельности».

В этот же день Политбюро и Совет народных комиссаров СССР приняли еще одно постановление: «О работе угольной промышленности Донбасса», направленное на искоренение недостатков, упорядочение зарплаты, улучшение условий труда и экономического состояния отрасли. Один из пунктов опубликованного постановления предписывал: «Осудить применяемую некоторыми партийными и в особенности профсоюзными организациями практику огульного обвинения хозяйственников, инженеров и техников, а также практику огульных взысканий и отдачи под суд, применяемую и извращающую действительную борьбу с недостатками в хозорганах».

Продолжением этой линии стало постановление Политбюро, принятое 5 мая. В нем прокурору Союза ССР Вышинскому предписывалось: «Пересмотреть судебные приговоры и снять судимость с инженеров и техников угольной промышленности Донбасса, осужденных по производственным делам без достаточных оснований или на протяжении последующей работы показавших себя добросовестными и преданными делу работниками».

Существо этой меры было раскрыто в опубликованном 15 мая «Правдой» интервью Вышинского «Что делает прокуратура в связи с решениями СНК и ЦК ВКП(б) о Донбассе». Прокурор говорил: «Некоторые хозяйственники в порядке самостраховки увольняют с работы лиц, виновность которых не доказана, но даже не расследована». Вышинский извещал, что «прокуратура потребовала из Донбасса все дела лиц, осужденных по производственным преступлениям с 1934 по 1937 год для сплошной проверки» и снятия судимости в отношении лиц, показавших «себя честными и добросовестными работниками».