Понятие «расходы бюджета» имеет легальную дефиницию. Согласно ст. 6 БК РФ расходами бюджета признаются выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования бюджетного дефицита. Несложно заметить, что законодательное определение не содержит необходимых критериев, позволяющих отличить бюджетные расходы от иных правовых явлений. Например, возвращаемые налогоплательщику из бюджета суммы излишне уплаченного налога:

а) представляют собой выплачиваемые из бюджета денежные средства;

б) не относятся к источникам финансирования дефицита бюджета.

Таким образом, суммы излишне уплаченного налога, возвращаемые из бюджета налогоплательщику, формально отвечают указанным в ст. 6 БК РФ признакам бюджетных расходов. Тем не менее, они не являются расходами бюджета, даже с точки зрения законодателя: согласно ст. 218 БК РФ возврат излишне уплаченных сумм осуществляется в рамках исполнения бюджета по доходам, а не расходам. Вот почему легальную дефиницию бюджетных расходов нельзя использовать без учета их доктринального понимания.

В науке финансового права расходы бюджета определяют по-разному. Основные теоретические взгляды на бюджетные расходы сложились еще в советское время [153] и успешно используются по сей день [154] . Следуя советской доктринальной традиции, при дальнейшем изложении под бюджетными расходами мы будем подразумевать затраты публично-правового образования, осуществляемые им в целях выполнения своих задач и функций.

Некоторые нормы ст. 31 БК РФ, раскрывающие содержание принципа самостоятельности бюджетов, непосредственно регулируют отношения по осуществлению бюджетных расходов, а именно:

1. Норма, закрепляющая право и обязанность всякого публично-правового образования самостоятельно обеспечивать сбалансированность своего бюджета и эффективность использования бюджетных средств.

Сбалансированность бюджета предполагает соответствие суммарных объемов поступлений в бюджет и выплат из него (ст. 33 БК РФ). Выплаты из бюджета могут быть связаны как с бюджетными расходами, так и с источниками финансирования дефицита бюджета. Причем допустимый размер дефицита регионального (местного) бюджета ограничен ст. 92.1 БК РФ. Получается, что согласно ст. 31 БК РФ каждый субъект РФ (муниципальное образование) вправе и обязан иметь собственный сбалансированный бюджет, расходы которого в силу ст. ст. 33, 92.1 БК РФ могут лишь незначительно превышать доходы. Таким образом, норма ст. 31 БК РФ о необходимости обеспечения сбалансированности бюджета косвенно устанавливает и требования к объему расходов регионального (местного) бюджета, ограничивая тем самым финансовую самостоятельность субъектов РФ (муниципальных образований) в сфере расходования бюджетных средств.

В основе подобного правового регулирования лежат идеи, известные отечественной науке финансового права уже очень давно. К примеру, дореволюционный ученый Н. И. Тургенев отмечал: «…правительство должно стараться не делать расходов, превышающих его доходы» [155] . М. М. Сперанский в своем знаменитом сочинении «План финансов» указывал: «Расходы должны быть учреждаемы по приходам. Посему никакой новый расход не может быть назначаем прежде, нежели приискан будет источник прихода, ему соразмерного» [156] . Более того, с точки зрения М. М. Сперанского, бюджетные расходы и доходы нужно увязывать не только по их общему объему, но также и по территориальному признаку: «Расходы государственные должны быть удовлетворяемы из общих государственных доходов, губернские – из губернских и так далее» [157] . Последнее замечание М. М. Сперанского приближается к современным представлениям о бюджетной самостоятельности.

Важно учитывать, что в России подобные идеи получили нормативное воплощение задолго до закрепления БК РФ принципа самостоятельности бюджетов. К примеру, Постановление ЦИК СССР от 24 октября 1924 г. «О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик» [158] (далее – Постановление 1924 г.) и принятое взамен него Положение о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик [159] (далее – Положение 1927 г.) содержали нормы, похожие на правило ст. 31 БК РФ о самостоятельном обеспечении бюджетной сбалансированности. Постановление 1924 г. (в ст. 25) и Положение 1927 г. (в ст. 6) предусматривали, что бюджеты союзных республик должны быть сбалансированы без дефицита на основе покрытия расходов за счет доходных источников, постоянно закрепленных за союзными республиками. Лишь в случае полной невозможности осуществления безусловно необходимых расходов союзной республики за счет твердо закрепленных доходов [160] предоставлялись средства общесоюзного бюджета на покрытие дефицита бюджета союзной республики. В сущности, аналогичные нормы в отношении республиканского бюджета автономной советской социалистической республики (далее – АССР) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее – РСФСР) содержала и ст. 9 Положения о бюджетных правах АССР РСФСР, утвержденное Постановлением ВЦИК от 29 ноября 1928 г. [161] (далее – Положение 1928 г.).

В качестве общего правила Положением 1927 г. было установлено именно покрытие расходов союзной республики за счет постоянно закрепленных за ней доходных источников. Следовательно, союзные республики обладали определенной финансовой самостоятельностью. Отступления же от указанного общего правила неверно расценивать как полное отрицание этой самостоятельности. Они допускались в связи с тем, что по объективным причинам (в частности, из-за неравномерного размещения производительных сил на территории государства [162] ) постоянно закрепленные за субъектами федерации доходные источники могут быть недостаточны для покрытия безусловно необходимых региональных расходов.

В настоящее время бюджетное законодательство вообще не предусматривает норм об обязательном осуществлении бюджетных расходов только за счет твердо закрепленных доходов. По смыслу ст. ст. 31 и 33 БК РФ всякое публично-правовое образование должно самостоятельно обеспечивать сбалансированность своего бюджета и стремиться к тому, чтобы расходы бюджета существенно не превышали его доходы («при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета» [163] ). Однако в соответствии со ст. 47 БК РФ к собственным доходам бюджета относятся в том числе безвозмездные поступления, которые, согласно п. 4 ст. 41 БК РФ, включают в себя межбюджетные трансферты – средства, предоставляемые из другого бюджета бюджетной системы (ст. 6 БК РФ). Выходит, что в качестве общего правила БК РФ устанавливает осуществление расходов бюджета за счет всех его доходов – и регулирующих [164] , и твердо закрепленных. В этом смысле БК РФ лишь допускает самостоятельность бюджетов, но не придает ей значение императивного требования.