5. Рассматриваемые принципы обладают различной сферой действия и соотносятся как общая и исключительная нормы. Преимущество отдается тому принципу, который выступает в качестве исключительной нормы.

С нашей точки зрения, принципы единства бюджетной системы и самостоятельности бюджетов взаимосвязаны именно таким образом. Причем принцип единства бюджетной системы РФ является общей нормой, а принцип самостоятельности бюджетов – исключительной.

Принцип единства бюджетной системы РФ регламентирует довольно многочисленную группу общественных отношений (определенный их вид), в то время как принцип самостоятельности бюджетов – входящую в эту группу крайне небольшую совокупность общественных отношений (их отдельный подвид). Иными словами, принцип единства бюджетной системы, по сравнению с принципом самостоятельности бюджетов, регулирует гораздо более широкий круг отношений.

К примеру, принцип единства бюджетной системы РФ предписывает введение единого (то есть общего, одинакового для всех бюджетов российской бюджетной системы) порядка формирования доходов и осуществления расходов бюджетов. Между тем, принцип самостоятельности бюджетов – в исключение из этого правила – предоставляет публично-правовым образованиям возможность самостоятельно (иначе говоря, свободно, независимо от кого бы то ни было) закреплять отдельные элементы упомянутого порядка, в частности:

– устанавливать налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты;

– определять формы и направления расходования средств соответствующих бюджетов (кроме средств, полученных в виде межбюджетных субсидий и субвенций из чужих бюджетов).

Выходит, что согласно принципу единства бюджетной системы РФ отношения по формированию доходов и осуществлению расходов бюджетов должны быть урегулированы правилами, общими для всех бюджетов российской бюджетной системы. Однако в соответствии с принципом самостоятельности бюджетов небольшая часть этих отношений (например, отношения по определению элементов региональных налогов, обязательных к уплате на территориях разных субъектов РФ) может регламентироваться нормами, неодинаковыми для разных бюджетов. Несложно заметить, что принцип самостоятельности бюджетов ограничивает сферу действия принципа единства бюджетной системы РФ, предусматривая изъятие из него. Причем принцип самостоятельности бюджетов устанавливает порядок, значительно отличающийся от закрепленного принципом единства бюджетной системы РФ. Это дает основания считать принцип самостоятельности бюджетов исключительной нормой.

Таким образом, принципы единства бюджетной системы РФ и самостоятельности бюджетов соотносятся как общая и исключительная нормы.

Важно учитывать, что правило о приоритете исключительных норм перед общими применимо не только к обыкновенным нормам, но и к нормам-принципам. Например, Ж.-Л. Бержель справедливо отмечал: «Принципы, ограниченные конкретными специальными вопросами, должны применяться преимущественно по отношению к общим, имеющим более широкую область распространения» [146] . Поскольку принцип единства бюджетной системы РФ выступает в качестве общей нормы, а принцип самостоятельности бюджетов – в качестве исключительной, то в случае коллизии между ними приоритетным следует признавать принцип самостоятельности бюджетов.

Однако всегда нужно помнить: «Изъятия из общих положений не должны толковаться распространительно» [147] . В связи с этим неверно усматривать неразрешимое противоречие принципов единства бюджетной системы РФ и самостоятельности бюджетов в том, что установление предписываемого первым принципом единого порядка формирования доходов и осуществления расходов бюджетов ограничивает закрепленные вторым принципом права субъектов РФ и муниципальных образований на:

– формирование бюджетных доходов;

– расходование бюджетных средств.

Как уже отмечалось, принцип самостоятельности бюджетов прямо допускает ограничение названных прав. Согласно ст. 31 БК РФ, всякому публично-правовому образованию гарантируются права:

– в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств;

– согласно законодательству РФ о налогах и сборах устанавливать налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты.

Поскольку принцип самостоятельности бюджетов (как норму, предусматривающую изъятие из общего правила) нельзя толковать расширительно, закрепляемым им субъективным правам не следует искусственно придавать абсолютный характер. По буквальному смыслу ст. 31 БК РФ федеральное законодательство может содержать любые ограничения права на формирование доходов бюджета и права на расходование бюджетных средств, если при этом будет сохраняться хотя бы некоторая свобода субъекта РФ или муниципального образования в установлении налогов и сборов, а также выборе форм и направлений расходования бюджетных средств. С формальной точки зрения (и с учетом того, что Конституция РФ гарантирует всякому публично-правовому образованию лишь относительно автономное формирование доходных источников бюджета), нарушение принципа самостоятельности бюджетов имеет место только в случае, когда публично-правовому образованию не предоставлено никакой свободы в решении указанных вопросов.

С таких позиций нужно подходить и к решению конкретных практических проблем. Поясним это на примере двух рассмотренных КС РФ дел:

1) о порядке финансирования гарантий общедоступности и бесплатности дошкольного образования [148] ;

2) об ограничениях, установленных в отношении субъектов РФ, получающих дотации из федерального бюджета [149] .

По нашему мнению, в обоих случаях оспоренные заявителями нормы не нарушали принцип самостоятельности бюджетов ввиду следующего.

Как мы выяснили, принцип самостоятельности бюджетов не подлежит расширительному толкованию. Он гарантирует публично-правовым образованиям не абсолютную, а лишь относительную свободу финансовой деятельности в пределах, установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством. Иными словами, принцип самостоятельности бюджетов обеспечивает всякому публично-правовому образованию ровно такую степень финансовой самостоятельности, какая вытекает из положений соответствующих федеральных нормативных правовых актов. Федеральные акты не предоставляют субъектам РФ самостоятельность в определении условий получения ими межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, муниципальным образованиям – в изменении уровня финансирования гарантий общедоступности и бесплатности дошкольного образования. Но раз субъекты РФ и муниципальные образования в соответствии с федеральными нормами не наделены самостоятельностью в решении этих вопросов, значит, она юридически не обеспечивается принципом самостоятельности бюджетов.