Подобные правила, направленные на обеспечение финансовой самостоятельности публично-правовых образований, содержались и в советском законодательстве. К примеру, ст. 7 Положения 1926 г. закрепляла особо усложненный порядок отнесения новых расходов на местный бюджет. Компенсацию увеличения расходов чужих бюджетов прямо предусматривали Постановление 1924 г., Положение 1927 г., Положение 1928 г. и Закон СССР 1959 г. Если на протяжении текущего финансового года вводились в действие постановления законодательных органов СССР, которыми увеличивались расходы, исчисленные по утвержденному бюджету союзной республики, то, согласно ст. 28 Постановления 1924 г. и ст. 7 Положения 1927 г., одновременно обеспечивались и дополнительные доходные источники, покрывавшие такое увеличение расходов. Положением 1928 г. (ст. 10) была установлена аналогичная норма о компенсации увеличения расходов бюджета АССР в связи с введением в действие увеличивающих эти расходы постановлений, принятых законодательными органами РСФСР. Похожее регулирование содержал также Закон СССР 1959 г.: в силу его ст. 34 из союзного бюджета предоставлялись средства на компенсацию увеличения расходов государственных бюджетов союзных республик в случае издания после утверждения Государственного бюджета СССР нормативных актов СССР, в соответствии с которыми эти расходы увеличивались.

6. Норма, обязывающая всякое публично-правовое образование не изымать полученную в результате эффективного исполнения чужого бюджета экономию по расходам этого бюджета.

Указанное правило также нельзя считать нововведением БК РФ. Сходные по своей направленности нормы существовали в советском финансовом праве. В соответствии со ст. 73 Положения 1926 г. остатки средств местного бюджета по завершении финансового года переносились на бюджет следующего года (в доход чужого бюджета они не зачислялись). Точно так же свободные остатки по общесоюзному бюджету и бюджетам союзных республик, согласно ст. 10 Положения 1927 г., переносились в доходные части соответствующих бюджетов на ближайший год. Что касается Закона СССР 1959 г., то и он запрещал изъятие экономии по расходам. В силу ст. 42 Закона СССР 1959 г. суммы превышения доходов над расходами по государственным бюджетам союзных республик, которые образовывались на конец года в результате экономии по расходам, оставались в распоряжении органов союзных республик и могли расходоваться по их усмотрению.

Таким образом, нормы ст. 31 БК РФ, непосредственно регулирующие отношения по осуществлению бюджетных расходов, не являются совершенно новыми для российского финансового права. Эти правила в том или ином виде были закреплены советским законодательством, с точки зрения которого они выступали в качестве обыкновенных норм позитивного права. Значение принципа бюджетной системы они приобрели лишь с принятием БК РФ.

Содержание понятия «доходы бюджета» раскрывается в ст. 6 БК РФ: законодатель понимает под ними поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. Очевидно, что легальная дефиниция дает лишь самое общее представление о доходах бюджета и не указывает на все их существенные признаки. При таких условиях особое значение приобретают доктринальные подходы к определению этого понятия, а их существует немало [175] .

В дальнейшем под доходами бюджета мы будем иметь в виду финансовые ресурсы, которые в процессе распределения и перераспределения национального дохода поступают в распоряжение соответствующего публично-правового образования и используются им для осуществления своих задач и функций. Подобное понимание доходов бюджета характерно для советской науки финансового права [176] и нашло отражение в работах многих современных авторов [177] .

Какие же нормы ст. 31 БК РФ, закрепляющие принцип самостоятельности бюджетов, непосредственно регулируют отношения по формированию доходов бюджета? В таком качестве выступают положения, предусматривающие:

1. Право и обязанность всякого публично-правового образования самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующего бюджета, то есть соответствие суммарных объемов поступлений в бюджет и выплат из бюджета.

Норма ст. 31 БК РФ об обязательности обеспечения сбалансированности бюджета не позволяет публично-правовому образованию формировать доходы бюджета произвольно и косвенно устанавливает требования к их объему (особенно если учесть, что БК РФ ограничивает размер дефицита регионального и местного бюджетов, ставя его в зависимость от общего объема доходов соответствующего бюджета).

2. Право всякого публично-правового образования иметь собственные (постоянно закрепленные) налоговые доходы, то есть право устанавливать согласно российскому налоговому законодательству налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты.

Публично-правовые образования обладали правом на собственные доходы и в советское время.

Например, целый раздел (Раздел III «Местные доходы»), посвященный доходам местных бюджетов, содержало Положение 1926 г. В соответствии с Положением 1926 г., доходы местных бюджетов формировались главным образом за счет поступлений, закрепленных за ними на постоянной основе, однако при сохранении возможности бюджетного регулирования [178] путем предоставления средств местному бюджету из вышестоящего бюджета. Местным советам гарантировалось право устанавливать и взимать различные налоги и сборы, а также надбавки к ним (ст. ст. 25–29, 41 Положения 1926 г.). В силу ст. 6 Положения 1927 г. расходы бюджетов союзных республик должны были покрываться, по общему правилу, за счет доходных источников союзных республик (налоговых и неналоговых), перечисленных в ст. 16 названного Положения. Только при полной невозможности такого покрытия допускалось выделение средств из общесоюзного бюджета (согласно примечанию к ст. 6 Положения 1927 г.). Похожие нормы устанавливали и ст. ст. 6, 25 Постановления 1924 г. Также и в соответствии со ст. ст. 7, 9, 11, 20 Положения 1928 г. воспособления (дотации) предоставлялись республиканским бюджетам АССР из бюджета РСФСР лишь в исключительных случаях для:

а) «укрепления финансового положения наиболее отсталых АССР»;

б) покрытия дефицитов республиканских бюджетов АССР (при невозможности их бездефицитного сбалансирования на основе доходных источников, постоянно закрепленных за АССР Положением 1928 г.).

По сравнению с тремя упомянутыми Положениями, Закон СССР 1959 г. предусматривал гораздо более существенные ограничения свободы всех публично-правовых образований (кроме самого СССР) в формировании доходов бюджетов, свидетельствующие об отсутствии их самостоятельности. Тем не менее, правами в сфере формирования бюджетных доходов наделен был не только СССР. Например, любая союзная республика обладала правом увеличивать общую сумму доходов, установленную для нее в едином Государственном бюджете СССР (ст. 39 Закона СССР 1959 г.).