В отличие от ВАС РФ, ВС РФ на протяжении 2001–2010 гг. не признавал возможность применения БК РФ к отношениям с лицами, не являющимися участниками бюджетного процесса [276] , и потому не допускал обращение взыскания непосредственно на средства федерального бюджета по требованиям граждан, не получивших льготы из-за отсутствия финансирования переданных субъектам РФ федеральных полномочий по реализации этих льгот [277] . По мнению ВС РФ, удовлетворение требования гражданина за счет средств казны РФ не согласуется с установленным порядком организации межбюджетных отношений и может привести к двойному взысканию сумм в размере расходов, понесенных гражданином в связи с неполучением льгот [278] , а именно к их взысканию:

1) в пользу самого гражданина (потребителя-льготника), имеющего право на приобретение товаров (работ, услуг) бесплатно или по льготным ценам;

2) в пользу производителя, который должен был бесплатно или по льготным ценам предоставлять товары (работы, услуги) потребителям-льготникам.

ВС РФ – в сравнении с ВАС РФ – занял более правильную позицию по делам о недостаточном финансировании переданных субъектам РФ полномочий РФ по реализации федеральных льгот. На наш взгляд, действующее правовое регулирование не позволяет обращать взыскание непосредственно на средства федерального бюджета ни по требованиям потребителей-льготников, ни по требованиям производителей товаров (работ, услуг). Ведь, согласно п. 1 ст. 84 БК РФ и п. 1 ст. 85 БК РФ, у РФ возникает лишь расходное обязательство по предоставлению субвенции на осуществление переданных субъектам РФ полномочий по реализации федеральных льгот, а вот у субъекта РФ – только расходное обязательство по осуществлению этих полномочий.

Иное противоречит принципам российской бюджетной системы и не согласуется с нормами отраслевого законодательства о льготах. Если предположить, что расходное обязательство по осуществлению переданных полномочий, касающихся реализации федеральных льгот, возникает как у субъектов РФ (в силу прямого указания п. 1 ст. 85 БК РФ), так и у РФ (исходя из гипотетического толкования БК РФ), то:

а) подобное расходное обязательство исполнялось бы одновременно за счет средств двух бюджетов (федерального и регионального), что прямо запрещено закрепленным ст. 31 БК РФ принципом самостоятельности бюджетов;

б) передача полномочий по реализации федеральных льгот обусловливала бы высокий риск удвоения публичных расходов на предоставление льгот, поскольку два публично-правовых образования – РФ и субъект РФ – формально были бы обязаны финансировать реализацию одних и тех же льгот, что не предусмотрено отраслевым законодательством о льготах.

Кстати сказать, действующее законодательство также не наделяет ни потребителей-льготников, ни производителей, предоставляющих потребителям товары (работы, услуги) бесплатно или по льготным ценам, правом по своему усмотрению определять бюджет, за счет средств которого будут исполняться соответствующие обязанности публично-правового образования перед этими лицами.

Таким образом, возмещение (в рамках осуществления полномочий по реализации федеральных льгот) производителям товаров (работ, услуг) платы, не полученной от льготных категорий потребителей, относится исключительно к расходным обязательствам субъекта РФ. Следовательно, требования производителей о взыскании убытков, понесенных ими в связи с предоставлением товаров (работ, услуг) потребителям бесплатно или по льготным ценам, подлежат удовлетворению за счет казны субъекта РФ. Позиция же ВАС РФ о необходимости обращать взыскание по указанным требованиям на средства бюджета того публично-правового образования, полномочия которого были переданы, не согласуется с определенным БК РФ порядком установления и исполнения расходных обязательств публично-правовых образований.

Правовая позиция ВАС РФ противоречит и принципу самостоятельности бюджетов ввиду следующих соображений.

В соответствии со ст. 85 БК РФ расходное обязательство по осуществлению переданных полномочий возникает у субъекта РФ и финансируется за счет предоставленных региональному бюджету субвенций из федерального бюджета. Однако в силу правовой позиции ВАС РФ это же расходное обязательство подлежит исполнению по судебному решению за счет средств федерального бюджета, но не за счет субвенций из федерального бюджета. Выходит, что, с точки зрения ВАС РФ, расходное обязательство субъекта РФ по осуществлению переданных ему полномочий может исполняться как за счет субвенций региональному бюджету из федерального бюджета, так и непосредственно за счет федерального бюджета. Но принцип самостоятельности бюджетов разрешает публично-правовым образованиям предоставлять исключительно в форме межбюджетных трансфертов средства из своих бюджетов на исполнение чужих расходных обязательств и тем самым запрещает финансировать чужие расходные обязательства непосредственно.

Таким образом, правовая позиция ВАС РФ о необходимости удовлетворения требований производителей товаров (работ, услуг) за счет бюджета того публично-правового образования, полномочия которого были переданы, противоречит принципу самостоятельности бюджетов, поскольку она допускает исполнение расходного обязательства одного публично-правового образования непосредственно за счет средств бюджета другого публично-правового образования.

К тому же, применение судами упомянутой правовой позиции ВАС РФ может привести к двойному взысканию сумм в размере убытков, понесенных производителями в связи с предоставлением товаров (работ, услуг) потребителям бесплатно или по льготным ценам, а именно к взысканию указанных сумм:

1) в пользу самих производителей товаров (работ, услуг);

2) в пользу того публично-правового образования, которому переданы полномочия по реализации льгот.

Взыскание соответствующих сумм в пользу публично-правового образования, осуществляющего переданные полномочия, вполне реально, так как сложившаяся судебная практика допускает предъявление и даже удовлетворение [279] не предусмотренных законодательством исков (например, о взыскании расходов, связанных с реализацией льгот [280] или «о взыскании 102 900 119 рублей 63 копеек в возмещение расходов» [281] ) по спорам, возникающим между публично-правовыми образованиями при недостаточном финансировании переданных полномочий.