Нетрудно догадаться, что необоснованное двойное взыскание с казны конкретного публично-правового образования одних и тех же сумм нарушает его право на самостоятельное расходование бюджетных средств, поскольку такое взыскание равносильно изменению судом направлений расходования бюджетных средств, определенных законом (решением) о бюджете. В этом отношении правовая позиция ВАС РФ, предписывающая удовлетворение требований производителей товаров (работ, услуг) за счет бюджета того публично-правового образования, полномочия которого были переданы, противоречит принципу самостоятельности бюджетов.

Необходимо отметить, что все названные несоответствия принципу самостоятельности бюджетов обусловлены неверным расширительным толкованием ВАС РФ негативных конституционно-правовых ограничений права на расходование бюджетных средств. Вопреки мнению ВАС РФ, возможность самостоятельного расходования субъектом РФ бюджетных средств не ограничена запретом на финансирование за счет регионального бюджета расходных обязательств субъекта РФ по осуществлению переданных ему федеральных полномочий. Как раз наоборот. Поскольку именно к расходным обязательствам субъекта РФ отнесено возмещение (в рамках осуществления федеральных полномочий) производителям товаров (работ, услуг) платы, не полученной от льготных категорий потребителей, требования производителей о взыскании убытков, понесенных ими в связи с предоставлением товаров (работ, услуг) потребителям бесплатно или по льготным ценам, подлежат удовлетворению за счет казны субъекта РФ.

Вопрос же о достаточности финансирования в виде предоставленных субъекту РФ федеральных субвенций во всяком случае не может решаться в рамках судебного разбирательства по иску производителя, не получившего соответствующую компенсацию из регионального бюджета хотя бы потому, что иначе суд выйдет за пределы заявленных требований и разрешит вопрос по спору между другими сторонами, о другом предмете и по другим основаниям, а именно – между РФ и субъектом РФ о компенсации дополнительных расходов субъекта РФ на осуществление переданных ему федеральных полномочий.

С учетом перечисленных обстоятельств реализация принципа самостоятельности бюджетов становится практически невозможной. Мы уже отмечали, что его осуществление предполагает фактическое использование утверждаемых ст. 31 БК РФ субъективных прав и выполнение вытекающих из нее юридических обязанностей. Но законодателем совершенно не обеспечены условия, необходимые для подобной реализации. В ситуации недостаточного финансирования переданных полномочий за счет субвенций, предоставленных бюджету одного публично-правового образования из бюджета другого публично-правового образования, использование права самостоятельно расходовать бюджетные средства затруднено из-за отсутствия необходимых нормативно закрепленных гарантий этого права (юридических средств, обеспечивающих его свободное осуществление и защиту [282] ). И главное – нет определенности в вопросах восстановления нарушенного права на расходование бюджетных средств, а также применения в отношении нарушителей мер принудительного воздействия: отсутствует такая необходимая гарантия права на расходование бюджетных средств, как нормативно установленная система соответствующих форм, способов и средств его защиты [283] .

Хотя универсальной формой защиты любых субъективных прав считается судебная [284] , обращение к ней публично-правового образования в связи с нарушением его бюджетных прав, включая право на самостоятельное расходование бюджетных средств, часто вызывает сложности [285] .

К примеру, в зарубежной науке до настоящего времени не прекращаются споры о том, должны ли вообще суды так или иначе вмешиваться в вопросы перераспределения публичных финансовых ресурсов. Судебное вмешательство отрицательно оценивают из-за тенденциозности судей, их восприимчивости к давлению со стороны различных заинтересованных лиц и неспособности «мыслить глобально» (судья не просчитывает последствия своих решений, которые зачастую искажают процессы финансового перераспределения в обществе) [286] . Однако суды играют и важную положительную роль: они обеспечивают соблюдение ограничений самостоятельности органов публичной власти в бюджетной сфере, повышая тем самым «ценность» децентрализации. С подобной точки зрения, судебное вмешательство в вопросы перераспределения публичных финансовых ресурсов необходимо. Но оно должно лишь поддерживать соответствующие политические решения, а не подменять их [287] . Поскольку же бюджетные споры нередко затрагивают фискальные и политические вопросы, суды испытывают значительные трудности при их разрешении [288] . Тем не менее, в соответствии с общемировой практикой именно компетентные, независимые и беспристрастные суды разрешают те споры между публично-правовыми образованиями, которые носят конституционный характер и не требуют достижения политического компромисса между сторонами [289] .

Согласно ч. 1 ст. 46 Конституции РФ судебная защита прав и свобод гарантируется каждому. По поводу этой нормы КС РФ отмечал: «Право на судебную защиту <…> относится к основным неотчуждаемым правам и свободам человека и гражданина. Равным образом оно распространяется и на организации как объединения граждан» [290] . Являются ли публично-правовые образования субъектами конституционного права на судебную защиту? Суды дают положительный ответ на указанный вопрос, расширительно толкуя ст. 46 Конституции РФ [291] .

Однако нужно учитывать, что ст. 46 содержится в гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции РФ. Нормы упомянутой главы, в том числе и ст. 46, определяют конституционно-правовой статус личности, а не компетенцию публично-правовых образований. Поскольку эти нормы опосредуют взаимоотношения личности и публичной власти (и не регулируют отношения, складывающиеся внутри системы публичной власти), недопустимо расширительное толкование ст. 46 Конституции РФ, при котором публично-правовые образования признаются субъектами конституционного права на судебную защиту. Из ст. 46 Конституции РФ вовсе не вытекает возможность обращения публично-правового образования за судебной защитой в случае нарушения его права на самостоятельное расходование бюджетных средств другим публично-правовым образованием.

Вопрос о формах защиты права осуществлять бюджетные расходы не решен и процессуальным законодательством.

Гражданский процессуальный кодекс РФ [292] (далее – ГПК РФ) и новый Кодекс административного судопроизводства РФ [293] (далее – КАС РФ) не содержат положений, свидетельствующих о намерении законодателя отнести бюджетные споры между публично-правовыми образованиями к компетенции судов общей юрисдикции. Публично-правовые образования не названы в числе возможных заявителей по подведомственным судам общей юрисдикции исковым делам и делам, возникающим из публичных правоотношений (ст. ст. 22, 245 ГПК РФ и ст. ст. 4, 5, 38 КАС РФ). Следовательно, суды общей юрисдикции не должны разрешать споры о нарушении одним публично-правовым образованием права другого публично-правового образования на самостоятельное расходование бюджетных средств.