С нашей точки зрения, подобное регулирование имеет один существенный недостаток. Зачастую нормативно установленные затраты на исполнение передаваемых полномочий по объективным причинам не соответствуют реальным расходам, которые необходимо произвести субъекту РФ (муниципальному образованию) в целях надлежащего осуществления переданных ему полномочий [266] . Конечно, субъект РФ (муниципальное образование) в силу п. 7 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ (ч. 5 ст. 19 Закона № 131-ФЗ) может дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления чужих полномочий. Но это – право, а не обязанность субъекта РФ (муниципального образования). Причем порядок дополнительного использования собственных финансовых средств должен быть установлен в законе субъекта РФ (уставе муниципального образования).

Уставами очень многих муниципальных образований [267] закреплены специальные нормы следующего (или аналогичного) содержания: «Дополнительное использование собственных финансовых средств осуществляется местной администрацией в случае недостаточности финансовых средств субвенции (курсив наш – Т. Б.), предоставляемой из бюджета Санкт-Петербурга на исполнение переданных государственных полномочий» [268] . Однако есть и противоположные примеры. Согласно ст. 6.1 Устава муниципального образования «Нерюктяйинский наслег Мегино-Кангаласского улуса» [269] недостаточное материально-финансовое обеспечение переданных государственных полномочий влечет за собой отказ муниципального образования от их осуществления. Наличие в уставах муниципальных образований таких норм свидетельствует о том, что недостаточное финансирование переданных полномочий встречается на практике чрезвычайно часто.

Важно учитывать еще одно обстоятельство. Согласно п. 7 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ (ч. 2 ст. 19 Закона № 131-ФЗ) передача полномочий нижестоящему уровню власти осуществляется законами – независимо от воли нижестоящего уровня власти. При этом Закон № 184-ФЗ (Закон № 131-Фз) не предусматривает такого основания для прекращения осуществления органами публичной власти субъектов РФ (муниципальных образований) переданных им полномочий, как недостаточное финансирование упомянутых полномочий за счет субвенций. По смыслу Закона № 184-ФЗ (Закона № 131-ФЗ) недостаточность финансовых ресурсов для исполнения переданных субъекту РФ (муниципальному образованию) полномочий:

1) не освобождает его от обязанности по осуществлению чужих полномочий [270] (тем более что их реализация зачастую предполагает исполнение публичных обязанностей перед частными лицами, а недостаточность бюджетного финансирования соответствующих расходов, как известно, не освобождает публично-правовое образование от исполнения своих обязательств [271] );

2) не позволяет ему самостоятельно определять права и обязанности своих органов власти по осуществлению чужих полномочий (к примеру, если субъекту РФ передано федеральное полномочие по предоставлению мер социальной защиты, то «отсутствие денежных средств не предполагает изменения нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации условий оказания отдельным категориям граждан социальной помощи» [272] ).

Таким образом, в ситуации, когда финансирование за счет предоставленных региональному (местному) бюджету субвенций является недостаточным, субъект РФ (муниципальное образование) вынужден (вынуждено) в целях надлежащего осуществления переданных ему полномочий нести часть бремени по их финансовому обеспечению, то есть вопреки требованиям ст. 31 БК РФ направлять средства своего бюджета на реализацию чужих полномочий. Именно подобная вынужденность и дает основания для вывода о нарушении права субъекта РФ (муниципального образования) на самостоятельное расходование бюджетных средств.

Это, однако, не означает, что положения Закона № 131-ФЗ противоречат ст. 132 Конституции РФ. В силу ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Конституция не содержит указания на обязательность предварительной и недопустимость последующей передачи таких финансовых средств.

Что касается Закона № 131-ФЗ, то в случае недостаточного финансирования переданных полномочий за счет субвенций он не позволяет муниципальному образованию отказаться от осуществления чужих полномочий, поскольку такой отказ может поставить под угрозу полноценную реализацию функций публичной власти и привести к нарушению прав граждан. В целях обеспечения эффективного осуществления переданных полномочий Закон № 131-ФЗ даже наделяет муниципальное образование правом дополнительно использовать собственные финансовые средства для реализации переданных ему чужих полномочий (если бы в Законе № 131-ФЗ не было упоминания об этом праве, то, направляя средства местного бюджета на осуществление отдельных государственных полномочий, муниципальное образование нарушало бы нормы ст. 6 БК РФ о предназначении местного бюджета для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления). Более того, в случаях недостаточного финансирования переданных полномочий за счет субвенций Закон № 131-ФЗ фактически вынуждает муниципальное образование направлять средства своего бюджета на осуществление чужих полномочий. Но Закон № 131-ФЗ отнюдь не отрицает право муниципального образования на получение последующей компенсации расходов, связанных с реализацией чужих полномочий. Ведь, согласно ч. 5 ст. 19 Закона № 131-ФЗ, финансовое обеспечение переданных полномочий должно осуществляться только за счет средств, предоставляемых местным бюджетам из других бюджетов бюджетной системы. Использовать же собственные финансовые средства в целях реализации чужих полномочий муниципальное образование вправе дополнительно (иными словами, «в добавление к субвенциям» или «сверх объема субвенций»).

Таким образом, Закон № 131-ФЗ соответствует ст. 132 Конституции РФ, поскольку он, во всяком случае, гарантирует муниципальному образованию полное финансовое обеспечение переданных государственных полномочий за счет средств публично-правового образования, передавшего эти полномочия.

Нужно иметь в виду, что проблема значительно осложняется в случаях, когда субъект РФ (муниципальное образование) осуществляет чужие полномочия ненадлежащим образом. Рассмотрим типичный пример. Субъекту РФ переданы полномочия РФ по реализации федеральных льгот. В связи с недостаточностью финансирования из федерального бюджета субъект РФ ненадлежащим образом осуществляет переданные ему полномочия – не исполняет в полном объеме возложенную на него обязанность по возмещению производителям товаров (работ, услуг) платы, не полученной от льготных категорий потребителей. В результате производитель, который в соответствии с предписаниями федерального нормативного акта предоставил потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги), понес убытки и заявляет в суд требование об их взыскании.

Как полагает ВАС РФ [273] (а вслед за ним и другие арбитражные суды [274] ), подобные требования подлежат удовлетворению за счет казны РФ, поскольку осуществление мер социальной поддержки федеральных льготников относится к полномочиям РФ и субъекты РФ не несут обязанности по финансовому обеспечению федеральных льгот. В других аналогичных случаях (например, при отсутствии достаточного финансирования переданных муниципальному району полномочий городского поселения [275] ) ВАС РФ также считает необходимым обращать взыскание на средства бюджета того публично-правового образования, полномочия которого были переданы.