К примеру, дотации, предусмотренные ст. 131 БК РФ, предоставляются региональным бюджетам из федерального бюджета с учетом налогового потенциала и расходных потребностей субъектов РФ в целях выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности [236] . По смыслу ст. 131 БК РФ в результате такого федерального финансового выравнивания в разных субъектах РФ должны создаваться примерно одинаковые финансовые условия для оказания одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя. Таким образом, в основе российского регулирования лежит общепризнанная в мировой научной литературе идея о том, что система финансового выравнивания призвана обеспечивать региональным властям возможность предоставления стандартного пакета публичных услуг при сохранении стандартного уровня налогообложения [237] , а в конечном счете – гарантировать равенство прав граждан на всей территории государства или так называемое «равенство возможностей» («equality of opportunity») [238] . При отсутствии же финансового выравнивания либо его дефектности в государстве с децентрализованной публичной властью экономические различия территорий неизбежно приводят к нарушению горизонтального равенства: обращение с гражданами, имеющими одинаковые доходы, различается на разных территориях в зависимости от финансового положения соответствующих субъектов федерации. Устранить подобные различия и обеспечить соблюдение горизонтального равенства можно при помощи финансового выравнивания – путем перечисления трансфертов из федерального бюджета в нижестоящие бюджеты [239] .

Но есть одна серьезная проблема. Представления о горизонтальном равенстве (а именно – об одинаковом на всей территории федерации обращении региональных властей с гражданами, находящимися в одинаковом положении) не согласуются с представлениями о праве субъекта федерации – иными словами, граждан, проживающих на определенной территории и образующих территориальное сообщество, – устанавливать применяемый исключительно внутри данного сообщества свой стандарт вертикального равенства (как известно, принцип вертикального равенства обязывает публичную власть различно подходить к лицам, находящимся в разном положении, и учитывать соответствующие различия). Если требуется соблюдение горизонтального равенства на всей территории государства, то понимание вертикального равенства в разных субъектах федерации должно быть единообразным [240] . В противном случае предоставление «выравнивающих» трансфертов из федерального бюджета в региональные не способствует поддержанию горизонтального равенства, а значит, не достигает своей цели и в этом смысле не является результативным.

Именно так обстоит дело в Российской Федерации. В силу ст. ст. 6, 131 БК РФ дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ предоставляются из федерального бюджета в региональные на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и/или условий их использования. Причем, согласно действующему законодательству, субъекты РФ вправе устанавливать свои стандарты вертикального равенства (вводя различные льготы и проч. [241] ). Следовательно, субъекты РФ расходуют средства дотаций по своему усмотрению, направляя их, в частности, на финансирование региональных льгот, которые различаются в разных субъектах РФ. С этой точки зрения, правовые нормы о предоставлении субъектам РФ федеральных дотаций не служат целям обеспечения горизонтального равенства и могут быть оспорены гражданами как не обеспечивающие результативное расходование средств федерального бюджета.

К тому же, система выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ – подобно американской системе финансирования школьного образования, которая также основана на принципах финансового выравнивания, – предполагает выравнивание бюджетных расходов на оказание публичных услуг. Однако давно известно, что выравнивание расходов не обязательно означает выравнивание результатов расходования. Качество публичных услуг (в особенности таких, как предоставление общего образования) зависит не только от уровня бюджетных затрат на их оказание, но и от характеристик граждан, включенных в соответствующее территориальное сообщество [242] . К примеру, сообщества с большим числом способных обучающихся будут иметь более хорошие общеобразовательные школы (по крайней мере, с точки зрения отдельных показателей). Вообще говоря, выравнивание исходных данных (расходов) не влечет выравнивание конечных результатов [243] . Это еще один довод в пользу того, что финансовое выравнивание может быть неэффективным, поскольку оно само по себе – в отрыве от иных мер – не способно гарантировать равенство прав граждан на всей территории государства и «равенство возможностей».

Итак, по нашему мнению, любому гражданину принадлежит право требовать от публично-правового образования исполнения обязанности по обеспечению эффективности использования бюджетных средств. В частности, ссылаясь на неэффективность использования бюджетных средств (а именно – неэкономность или отсутствие результативности), гражданин может оспаривать в суде методику расчета субвенций на финансирование переданных полномочий и нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы финансового выравнивания.

Реализацией принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении расходов и формировании доходов бюджетов является, на наш взгляд, фактическое использование закрепленных ст. 31 БК РФ субъективных прав и выполнение установленных ею юридических обязанностей, касающихся осуществления расходов и формирования доходов бюджетов.

В ст. 31 БК РФ есть несколько правил, регламентирующих отношения по осуществлению расходов и формированию доходов бюджета. Нормы, сходные по содержанию с правилами ст. 31 БК РФ, появились в отечественном финансовом праве задолго до принятия Кодекса: они были предусмотрены советским законодательством и обеспечивали публично-правовым образованиям лишь минимальную финансовую самостоятельность (гораздо меньшую, чем гарантированная действующим БК РФ). В советских нормативных актах положения, аналогичные закрепленным ст. 31 БК РФ, не провозглашались принципами бюджетной системы, а выступали в качестве обыкновенных норм позитивного права, непосредственно регулировавших общественные отношения. Значение принципов бюджетной системы они приобрели с принятием БК РФ.

Поскольку граждане, организации и публично-правовые образования выступают в качестве субъектов общих прав, вытекающих из принципа самостоятельности бюджетов, любой гражданин, организация или публично-правовое образование, на наш взгляд, может принимать меры, направленные против нарушения принципа самостоятельности бюджетов, в том числе обращаться за судебной защитой.

В сфере расходования бюджетных средств все публично-правовые образования обладают определенной самостоятельностью, которая гарантируется ст. 31 БК РФ. Однако, как показывает противоречивая правоприменительная практика по бюджетным спорам, с очень большими трудностями сопряжено выявление границ самостоятельности публично-правовых образований в вопросах осуществления бюджетных расходов.