В послереволюционной Советской России остро не хватало организационных, финансовых и людских ресурсов, необходимых для создания «бюрократической» государственной инфраструктуры. Из-за их отсутствия управление территориями осуществлялось новым государством через «патримониальную» инфраструктуру. Говоря конкретнее, системы личных взаимоотношений стали тем средством, с помощью которого центральные органы государства были вновь соединены с регионами. Существовавшие в регионах системы личных взаимоотношений обеспечивали неформальную социальную структуру, на основе которой осуществлялся обмен информацией, распределялись ресурсы и координировалась деятельность.

Однако широкое распространение систем личных взаимоотношений в регионах само по себе не обеспечивало развития способности к управлению территориями. В настоящем исследовании говорится, что на потенциал государства влияла структура связей на основе систем личных взаимоотношений: то, как неформальные системы переплетались с формальными бюрократическими структурами [45] . В этой связи особенно важны две черты отношений на основе систем: радиус действия и местоположение ведущих членов этих систем. Во-первых, является ли охват взаимоотношений в рамках систем ограниченным, или они распространяются за пределы физических и институционных границ региона пребывания? Во-вторых, находятся ли ведущие члены систем в регионе пребывания, или они перебрались в центральные органы государства или на другие стратегически важные посты за пределами региона пребывания? Структура отношений на основе системы является внешней, если они выходят за пределы региона пребывания, и если ведущие члены этой системы переводятся в центральные органы. Структура этих отношений — внутренняя, если у неё ограниченный охват, и если ведущие члены этой системы остаются в регионе пребывания. Отношения на основе системы с внешней структурой образуют неформальный механизм, с помощью которого может быть укреплено управление территориями. Системы с внутренней структурой, напротив, уменьшают способность государства к управлению территориями.

В послереволюционной Советской России внутренняя структура отношений на основе систем сначала мешала развитию способности к управлению территориями. Однако в 1920-е годы ситуация изменилась, и была создана внешняя структура: охват отношений на основе систем выходил за границы регионов, и ведущие члены систем переводились в центр. Отношения внутри систем создавали неформальную общественную структуру, на основе которой происходил обмен информацией, распределялись ресурсы и координировалась деятельность. С помощью таких средств административная власть нового советского государства распространилась на сельскую и многонациональную глубинку Кроме того, укрепилась инфраструктурная власть государства. Однако по своему характеру инфраструктурная власть в Советской России была патримониальной, а не бюрократической, что, в свою очередь, было сдерживающим фактором для деспотической власти государства.

Деспотическая власть государства отражает процесс выработки правил: кто участвует в этом процессе? Какова природа их участия? Кто для кого создаёт правила? Какие сдержки существуют для тех, кто наделён полномочиями создавать правила? Ответы на эти вопросы дают представление о характере деспотической власти государства, или типе режима. В Советской России характер деспотической власти, безусловно, указывал на авторитарный режим, однако, какой именно вариант авторитаризма, не было определено до конца 1930-х годов. В тот момент места правителя и элиты в процессе выработки правил для государства были, наконец определены после почти десятилетнего конфликта.

В Советской России интенсивное использование систем личных взаимоотношений для развития инфраструктурной власти государства непреднамеренно привело к созданию ограничений на деспотическую власть государства, которая была официально сосредоточена в центральных органах партии и правительства; а более конкретно — в ведомстве генерального секретаря партии. Однако в отношениях с региональными лидерами официальная власть центра деформировалась неформальными ресурсами власти. Нахождение ведущих членов систем личных взаимоотношений в центральных органах власти обеспечивало региональным руководителям неофициальный доступ к процессу выработки правил. То, что такие системы выходили за рамки организаций, ограничивало механизмы исполнения решений и контроля центральных органов государства. Более того, управление центральными органами периферией зависело от региональных руководителей и их личных связей на основе систем. И, наконец самосознание региональных руководителей как элитной статус-группы укрепляло их убеждённость, что они должны быть включены в процесс выработки правил.

Переплетение неформальных и формальных структур создавало основное ограничение на деспотичную власть, определяя параметры взаимодействия между действующими лицами центра и регионов. В этом плане ограничения на власть можно рассматривать как своего рода институционную структуру в новом государстве [46] . Однако центр не удовлетворяла эта структура. Москва стремилась изменить эти ограничения на власть таким образом, чтобы иметь возможность полностью реализовать свои притязания на деспотическую власть государства, что вскоре спровоцировало внутригосударственный конфликт.

Внутригосударственный конфликт и изменение ограничений на власть

Ограничения на власть в новом государстве выявились в 1930-е годы, когда произошло столкновение действующих лиц из центра и регионов из-за проведения в жизнь политики коллективизации сельского хозяйства. Если бы в то время были задействованы только формальные ресурсы власти, центру не пришлось бы вступать с региональными лидерами в этот длительный конфликт. Однако в первой половине этого десятилетия с помощью неформальных ресурсов власти, находившихся в распоряжении региональных руководителей, можно было эффективно ограничивать формальные ресурсы власти центра. В то время Сталин выразил недовольство существованием ограничений на деспотическую власть государственного центра. Говоря о системах личных взаимоотношений региональных руководителей, он заметил: «…подбирая в качестве работников лично преданных людей, эти товарищи хотели, видимо, создать для себя обстановку некоторой независимости как в отношении местных людей, так и в отношении ЦК партии» [47] . Он также подверг критике самосознание элиты региональных руководителей, заявив: «Один тип работников — это люди с известными заслугами в прошлом, люди, ставшие вельможами, люди, которые считают, что партийные и советские законы не для них, а для дураков» [48] .

Однако конфликт 1930-х годов между центром и регионами был не просто спором из-за методов проведения в жизнь политики центра. Это было столкновение между правителем и элитой нового государства из-за институциализации власти и статуса. Разрешение этого внутригосударственного конфликта впрямую влияло на результаты процесса государственного строительства в Советской России. Акторы в центре и регионах по-разному представляли себе тип режима нового государства.

Сталин, как представитель центра, стремился построить бюрократическое абсолютистское государство. В государстве этого типа деспотическая власть государства должна была оставаться персонифицированной и неограниченной. Процесс выработки правил напоминал бы политическую жизнь при дворах средневековых правителей. Правитель, имевший полную свободу действий, по собственной воле устанавливал бы процедуры выработки правил. Участие в этом процессе и распределение власти показывало бы, к кому благоволят при дворе Сталина. Однако для того чтобы создать такую систему власти, было необходимо преобразовать характер инфраструктуры власти с патримониального на бюрократический. Предполагалось деперсонифицировать систему управления, рационализировать её и сделать контролируемой. Членам государственной администрации власть и статус предоставлялись бы в строгом соответствии с формальной бюрократической иерархией.