ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНСТИТУЦИЯ 1787 года была разработана отчасти для решения проблем, созданных присутствием в законодательных органах штатов этих средних людей. Помимо исправления недостатков Статей Конфедерации, конституция должна была сдерживать эксцессы демократии и защищать права меньшинств от властного большинства в законодательных органах штатов. Но можно ли это сделать в республиканских рамках? Некоторые считали, что нет. «Ты можешь считать это очень необычным, — сказал Джозеф Сэвидж из Нью-Джерси своему сыну в июле 1787 года, — но люди лучшего сорта очень хотят монархического правительства и ежедневно ожидают, что эти джентльмены в Филадельфии порекомендуют их». [74] Конечно, средние слои населения штатов не считали, что в различных законодательных органах слишком много демократии; напротив, из-за высоких налогов, которые они платили, они считали, что демократии недостаточно.

Безусловно, никто не описывал кризис американской политики в 1787 году острее, чем тридцатишестилетний виргинец Джеймс Мэдисон. Мэдисон стал членом Континентального конгресса в возрасте двадцати восьми лет и был хорошо знаком со слабыми сторонами Конфедерации. Действительно, на протяжении середины 1780-х годов он, вместе с другими национальными лидерами, разрабатывал различные схемы пересмотра Статей Конфедерации. Но именно опыт работы в ассамблее Виргинии в 1784–1787 годах убедил его в том, что настоящая проблема американской политики кроется в законодательных органах штатов. В 1780-х годах он видел, как многие из его и Джефферсона планов реформ были искажены фракционной борьбой и мажоритарной неразберихой в ассамблее Виргинии. Как никто другой из основателей, Мэдисон подверг сомнению общепринятую мудрость эпохи относительно правления большинства, правильного размера республики и роли фракций в обществе. Его размышления о проблемах создания республиканских правительств и написание в 1787 году «Виргинского плана», ставшего рабочей моделью Конституции, стали одним из самых творческих моментов в истории американской политики.

Однако концепция Мэдисона о правильном национальном правительстве, изложенная в его «Плане Виргинии», сильно отличалась от концепции многих его коллег — сторонников Конституции. Хотя в 1787 году Мэдисон очень хотел выйти за пределы штатов и создать нацию, его представление о роли предполагаемого центрального правительства было очень схожим с судебным.

Ни одно правительство, писал Мэдисон в «Федералисте» № 10, не может быть справедливым, если партии, то есть люди, преследующие частные интересы, становятся судьями в своих собственных делах; более того, заинтересованное большинство в законодательных органах не лучше в этом отношении, чем заинтересованное меньшинство. Решением этой проблемы Мэдисон считал создание национального правительства, которое, как он надеялся, станет своего рода беспристрастным верховным судьей над всеми конкурирующими интересами в обществе. Новая Конституция, по его словам, создаст «незаинтересованного и беспристрастного арбитра в спорах между различными страстями и интересами» в различных штатах. [75] По сути, он надеялся, что новое правительство сможет играть ту же сверхполитическую нейтральную роль, которую в идеале должен был играть британский король в империи.

Мэдисон практически не был заинтересован в создании такого современного европейского государства, ведущего войны, с энергичной и мощной исполнительной властью, к чему стремились другие националисты, такие как Александр Гамильтон. На самом деле Мэдисон, похоже, никогда особо не ценил исполнительную власть как средство борьбы с законодательными злоупотреблениями, даже в штатах, и его представление об исполнительной власти в новом национальном правительстве оставалось в лучшем случае туманным. В апреле 1787 года он сказал Вашингтону, что «едва ли осмелился пока составить собственное мнение о том, как должна быть устроена [исполнительная] власть, или о том, какими полномочиями она должна быть облечена». [76]

На протяжении большей части Конвента он предполагал, что полномочия по назначению на должности и ведению иностранных дел будут переданы Сенату, а не президенту. Только в середине августа 1787 года, через три месяца после начала работы конвента, когда Мэдисон и другие националисты встревожились тем, что штаты получили равное представительство в Сенате, эти полномочия были отобраны у Сената, в котором доминировали штаты, и переданы президенту. Мэдисон и другие так боялись законодательных органов штатов, каждый из которых избирал бы двух сенаторов в соответствии с «Коннектикутским компромиссом», что больше не хотели, чтобы Сенат обладал той степенью власти, которая была предоставлена ему ранее, когда он избирался бы пропорционально и не представлял бы штаты.

Хотя в окончательном варианте новой Конституции были исключены важнейшие, по мнению Мэдисона, части его Виргинского плана, включая пропорциональное представительство в обеих палатах Конгресса, в ней сохранилась трехпалатная структура: исполнительная власть, двухпалатное законодательное собрание и судебная власть. Конституция исправила недостатки Конфедерации, предоставив новому национальному правительству некоторые чрезвычайные полномочия, которыми могли воспользоваться амбициозные государственные строители. Конвенция, однако, отвергла непрактичный план Мэдисона о наложении национального вето Конгрессом на все законы штатов — отказ, который, как опасался Мэдисон, обречет Конституцию на провал. Вместо этого Конвенция в разделе 10 статьи I запретила штатам осуществлять целый ряд полномочий, включая взимание импортных и экспортных пошлин, печатание бумажных денег и принятие различных законов о помощи должникам и законов, нарушающих контракты. Но если этих запретов было недостаточно, чтобы предотвратить эксцессы локалистской демократии в штатах, то расширенная и возвышенная структура самого федерального правительства была призвана помочь.

Мэдисон и другие сторонники Конституции — федералисты, как они себя называли, — надеялись, что расширение национальной сферы деятельности не позволит разнообразным и противоречивым интересам общества объединиться и создать тираническое большинство в новом национальном правительстве. Мэдисон понимал, что так уже было в американской религии: множество религиозных сект не позволяло ни одной из них доминировать в государстве и позволяло просвещенному разуму либеральных джентльменов, таких как Джефферсон и он сам, определять государственную политику и отношения между церковью и государством, а также защищать права меньшинств. «В свободном правительстве, — писал Мэдисон в „Федералисте“ № 51, — безопасность гражданских прав должна быть такой же, как и религиозных. В одном случае она заключается в множественности интересов, а в другом — в множественности сект». [77]

Мэдисон, однако, не ожидал, что новое федеральное правительство будет нейтрализовано и бездействовать из-за конкуренции между этими многочисленными разнообразными интересами. Он не предполагал, что государственная политика или общее благо национального правительства возникнут естественным образом в результате взаимодействия множества сталкивающихся частных интересов. Вместо этого он ожидал, что эти интересы нейтрализуются в обществе и позволят либерально образованным, рациональным людям — людям, по его словам, «чьи просвещенные взгляды и добродетельные чувства делают их выше местных предрассудков и схем несправедливости» — решать вопросы общественного блага бескорыстным судебным путем. [78]