В том же месяце Конгресс принял закон о создании Второго банка Соединенных Штатов, ставший результатом сотрудничества между министром финансов Александром Далласом и Кэлхуном, возглавлявшим соответствующий комитет Палаты представителей. Банк был учрежден на двадцать лет с капиталом в 35 миллионов долларов, из которых 7 миллионов должно было предоставить федеральное правительство; взамен администрация получала право выбрать пять из двадцати пяти членов совета директоров. (Для сравнения, капитализация банка Гамильтона составляла всего 10 миллионов долларов). Делегации Конгресса Юга и Запада поддержали предложенный банк даже сильнее, чем делегации Северо-Востока, отчасти потому, что это была мера Республиканской партии, отчасти потому, что их сельскохозяйственные избиратели рассчитывали на новый банк в качестве кредитной организации. [198] Почти никто не обсуждал вопрос о конституционности национального банка — вопрос, который так ожесточенно разделял Гамильтона и Джефферсона поколением ранее. Мэдисон в своём послании указал, что считает конституционный вопрос решенным прецедентом Первого банка, и почти все в Конгрессе согласились с таким решением вопроса. «Похоже, я единственный человек, — жаловался стареющий квидист Натаниэль Мейкон, — который до сих пор не может найти оснований для создания банка в конституции США». [199]

Подписав устав Второго банка 10 апреля 1816 года, он с радостью назначил пять республиканцев директорами правительства.

Конгресс также начал решать транспортные проблемы страны, выделив 100 000 долларов на строительство участка Национальной дороги через Уилинг, штат Вирджиния (ныне Западная Вирджиния). Дорога представляла собой амбициозный план, пересекающий Аппалачский барьер и призванный связать Балтимор в Чесапике с Сент-Луисом у слияния Миссисипи и Миссури. Этот проект нравился республиканским националистам, таким как спикер Генри Клей. Мэдисон не стал возражать против конституции и подписал законопроект. [200] Расширение Национальной дороги способствовало продвижению белых поселений на запад, вызванному поражением конфедерации Текумсеха. В Территории Индиана число поселенцев увеличилось с 24 520 в 1810 году до 63 897 в 1815 году, согласно специально проведенной переписи населения, что привело к требованию создания штата Индиана. Соответственно, 19 апреля 1816 года Мэдисон подписал закон, позволяющий Индиане разработать конституцию штата.

К сожалению, продуктивный Четырнадцатый конгресс испортил себе отношения с избирателями, переборщив. Более двух третей его членов потерпели поражение на перевыборах или решили больше не баллотироваться. Так называемый законопроект о повышении зарплаты вызвал массовое народное осуждение. Конгресс проголосовал за повышение своей зарплаты — с шести долларов в день во время сессии до пятнадцатисот долларов в год. Не будучи необоснованной, новая годовая зарплата была меньше, чем получали двадцать восемь федеральных государственных служащих. Президент получал щедрую зарплату в двадцать пять тысяч долларов, из которых ему приходилось оплачивать содержание Белого дома (умножьте эти цифры на 100, чтобы получить нечто похожее на современные эквиваленты). [201] Учитывая националистическую программу, было вполне логично укрепить национальный законодательный орган, сделав работу в нём более привлекательной для талантов. [202] Однако избиратели не захотели этого делать: Их гнев обрушился как на федералистов, так и на республиканцев. В итоге из 81 депутата, проголосовавшего за законопроект, только 15 были переизбраны. Даже те, кто голосовал против, были наказаны поражением на том основании, что им не следовало принимать деньги. [203] Это был печальный конец для одного из самых талантливых американских конгрессов, и он помог увековечить модель низкой оплаты, высокой текучести кадров и слишком частой неэффективности конгресса.

Акт о вознаграждении стал политическим обязательством потому, что Четырнадцатый Конгресс применил новую зарплату к себе, а не только к своим преемникам. За поколение до этого, будучи членом Палаты представителей, Мэдисон предложил поправку к Конституции, гласившую: «Ни один закон, изменяющий вознаграждение за услуги сенаторов и представителей, не должен вступать в силу, пока не пройдут выборы представителей». Эта поправка была одобрена Первым конгрессом вместе с Биллем о правах, но не ратифицирована штатами. Запрет, которым пренебрегли законодательные органы штатов, избиратели ввели в действие с особой жестокостью. Конфликт интересов, связанный с установлением Конгрессом собственной зарплаты, до сих пор остается болезненным вопросом; в 1992 году, более чем через двести лет после представления, ограничение Мэдисона на право Конгресса самостоятельно назначать себе повышение зарплаты было наконец ратифицировано достаточным числом штатов. То, что задумывалось как Вторая поправка к Конституции, стало Двадцать седьмой.

Но прежде чем прекратить своё существование, Четырнадцатый конгресс провел ещё одну сессию, зимой 1816–17 годов. Эта странная практика возвращения прежнего состава Конгресса после избрания его преемника, позволяющая законодателям, получившим отказ на выборах, получить последний шанс войти в историю, стала известна как сессия «хромой утки». Она отражала медленный транспорт и коммуникации в молодой республике, а её смысл заключался в том, что месяца может быть недостаточно, чтобы разобраться с результатами выборов и отправиться в Вашингтон вновь избранным членам. Сессия «хромой утки» надолго пережила это оправдание, поскольку сохранялась вплоть до принятия Двадцатой поправки в 1933 году.

Эти «хромые утки» отменили повышение зарплаты для своих преемников, но не для себя, а затем возобновили работу над своей националистической программой. Банк Соединенных Штатов должен был выплатить федеральному правительству 1,5 миллиона долларов в качестве «бонуса» в обмен на свой устав. Клей и Кэлхун предложили, чтобы этот бонус, а также регулярные дивиденды, которые БАС будет выплачивать правительству как акционеру, были направлены на строительство дорог и каналов. Выступая от имени законопроекта о бонусах, Кэлхун красноречиво сказал. «Мы обязаны противодействовать любой тенденции к объединению», — заявил он. «Давайте же скрепим республику совершенной системой дорог и каналов. Давайте покорим космос». [204] Покорение космоса манило американский дух во времена Мэдисона не меньше, чем во времена Джона Ф. Кеннеди, отправившегося на Луну.

Заметные региональные различия в отношении к Бонусному биллю проявились. Новая Англия и большая часть Юга выступали против него, считая, что они мало что могли выиграть от поощрения развития Запада и эмиграции собственного населения. Среднеатлантические штаты, напротив, были полны энтузиазма, ожидая коммерческой выгоды от транспортной системы, соединяющей реки Гудзон и Делавэр с Огайо и Великими озерами. Чтобы добиться максимальной поддержки «Бонусного билля», Клей и Кэлхун не стали уточнять, какие именно проекты получат помощь, оставив надежду как можно большему числу конгрессменов. Даже несмотря на все их законодательное мастерство, законопроект о бонусах прошел с минимальным перевесом — 86 против 84 в Палате представителей и 20 против 15 в Сенате. Затем он отправился на подпись к президенту.

3 марта 1817 года, в свой последний день пребывания в должности, Мэдисон наложил вето на законопроект о Бонусе, сочтя его неконституционным. Ни статья Конституции о торговле между штатами, ни статья об «общем благосостоянии», заявил Мэдисон, не могут быть достаточно растяжимыми, чтобы разрешить федеральные расходы на дороги и каналы. Клей и Кэлхун были ошеломлены. «Ни одно обстоятельство, даже землетрясение, которое должно было поглотить половину этого города, не могло вызвать большего удивления», — заметил Клей. Не далее как 3 декабря прошлого года президент призвал Конгресс создать «всеобъемлющую систему дорог и каналов, которая будет способствовать более тесному сближению всех частей нашей страны». [205] В чём же заключалась проблема? Прежде всего, Мэдисон хотел внести в Конституцию поправку, разрешающую федеральную помощь на внутренние улучшения; Джефферсон первоначально призывал внести такую поправку ещё в 1805 году. Только так оба президента могли примирить своё желание улучшить транспортное сообщение со строгим толкованием Конституции. Отказавшись от своих прежних конституционных возражений против национального банка, Мэдисон не мог заставить себя сделать то же самое с внутренними улучшениями. Во-вторых, Мэдисон с глубоким подозрением относился к тому, какой фонд создаст Бонусный билль. Денежный фонд, который можно было бы использовать для строительства любых дорог и каналов по желанию каждого Конгресса, стал бы приглашением к коррупции и лохотрону. Мэдисон предпочитал комплексный национальный план внутренних улучшений, подобный программе на 20 миллионов долларов, разработанной министром финансов Галлатином ещё в 1808 году. [206]