а) суды «не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия» оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции иных органов публичной власти;

б) в рассматриваемом случае не может идти речь о нарушении прав граждан.

На наш взгляд, подобный подход суда вряд ли приемлем.

Во-первых, граждане-заявители ставили перед судом вопрос не о целесообразности оспариваемых бюджетных расходов, а об их правомерности, иными словами, соответствии норм, определяющих бюджетные расходы, принципам российской бюджетной системы и другим нормам БК РФ. С нашей точки зрения, вопрос о правомерности бюджетных расходов имеет юридический характер и решается в судебном порядке (не при помощи политических средств). Удовлетворение же судом требований о признании недействующим нормативного акта, определяющего бюджетные расходы, охватывается полномочиями судебной власти по контролю над иными ветвями власти и отнюдь не приводит к вторжению суда в компетенцию органов законодательной и исполнительной властей. В силу положений процессуального законодательства [234] именно к полномочиям суда относится признание нормативного акта не соответствующим другому нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим.

Во-вторых, как мы уже отмечали, из положений БК РФ, закрепляющих принципы российской бюджетной системы, вытекают общие права и обязанности, субъектами которых являются в том числе граждане. В частности, принцип эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ) раскрывает содержание понятия «эффективность использования бюджетных средств», а принцип самостоятельности бюджетов определяет субъекта права и обязанности по обеспечению эффективности использования средств соответствующего бюджета. Таким субъектом является публично-правовое образование. На наш взгляд, обязанности всякого публично-правового образования по обеспечению эффективности использования средств своего бюджета корреспондирует общее право требовать ее исполнения. Следовательно, вопреки мнению суда, нормативный акт, противоречащий принципам российской бюджетной системы, может нарушать те общие права граждан, которые вытекают из этих принципов и реализуются в общих правоотношениях.

С нашей точки зрения, в общем праве требовать исполнения обязанности по обеспечению эффективности использования бюджетных средств, как и в других общих фискальных правах, воплощен значительный и вполне определенный публичный интерес. В деле об оспаривании расходов бюджета Санкт-Петербурга интерес граждан-заявителей – с учетом англо-американской доктрины процессуальной правоспособности налогоплательщика – связан с тем, что:

– увеличение затрат бюджета, обусловленное противоправным (неэффективным) расходованием бюджетных средств, влечет возложение на граждан-заявителей более тяжелого налогового бремени;

– противоправное расходование бюджетных средств причиняет неперсонализированный вред гражданам-заявителям наряду с другими членами общества.

Поскольку отрицание возможности защиты общих прав создает условия для их беспрепятственного нарушения и неосуществления соответствующих правовых норм (принципов российской бюджетной системы), граждане как субъекты общих прав могут, на наш взгляд, принимать меры, направленные против нарушения принципов бюджетной системы вообще и принципа самостоятельности бюджетов в частности. В настоящее время юридическая конструкция общего правоотношения является, пожалуй, единственным средством, позволяющим обосновать возможность принятия российскими гражданами и организациями мер, направленных против нарушения принципа самостоятельности бюджетов (включая обращение за судебной защитой). Этому вопросу следует уделить пристальное внимание.

Принцип самостоятельности бюджетов обязывает всякое публично-правовое образование самостоятельно обеспечивать эффективность использования бюджетных средств. Согласно ст. 34 БК РФ эффективность использования бюджетных средств предполагает в числе прочего экономность, то есть необходимость достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств. Очевидно, что требование экономности нарушается, а обязанность обеспечивать эффективность использования бюджетных средств не исполняется в ситуациях, когда публично-правовое образование несет неоправданные расходы, которые можно было бы избежать. К примеру, публично-правовое образование, передавшее свои полномочия, понесет:

а) сравнительно небольшие бюджетные расходы на финансирование переданных полномочий при условии их надлежащего (достаточного) финансового обеспечения;

б) сравнительно большие бюджетные расходы на исполнение судебного акта по иску публично-правового образования, осуществлявшего переданные полномочия при ненадлежащем (недостаточном) финансовом обеспечении этих полномочий со стороны передавшего их публично-правового образования.

Таким образом, публично-правовое образование, передавшее свои полномочия без достаточного финансирования, нарушает требование экономности и не исполняет закрепленную принципом самостоятельности бюджетов обязанность по обеспечению эффективности использования бюджетных средств.

Важно учитывать, что названной обязанности корреспондирует общее право требовать ее исполнения. Субъектами этого права являются все правосубъектные участники общественных отношений, кроме публично-правового образования, являющегося субъектом обязанности, то есть граждане, организации и проч. Значит, гражданин может не только требовать от публично-правового образования исполнения обязанности по обеспечению эффективности использования бюджетных средств, но и защищать свое право требования: ведь в структуру всякого субъективного права включено право на защиту [235] . Поскольку же ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав, у гражданина есть возможность, к примеру, в судебном порядке оспорить как не обеспечивающую эффективность использования бюджетных средств методику расчета субвенций на финансирование переданных полномочий.

Требуя исполнения закрепленной принципом самостоятельности бюджетов обязанности публично-правового образования по обеспечению эффективности использования бюджетных средств, граждане также могут оспаривать в суде и нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы финансового выравнивания. В силу ст. 34 БК РФ эффективность использования бюджетных средств следует понимать в том числе как результативность, предполагающую достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Поскольку гражданину принадлежит право требовать от публично-правового образования эффективного использования бюджетных средств, гражданин, реализуя это право, может требовать обеспечения результативности при осуществлении финансового выравнивания.