В архиве аппарата Президиума отложился проект Конституции СССР с поправками – это март 1972 г.; очевидно, речь идёт о проекте рабочей группы А.Н. Яковлева. После прочтения проекта возникает ощущение того, что рабочая группа окончательно «сдала» демократические позиции. В проекте поправок содержатся и старые, и новые идеологические положения (например, что политической основой социалистического общества является союз рабочего класса и крестьянства, хотя ранее новацией было включение туда интеллигенции; при этом употребляется новый термин – «общенародное государство»; руководящая роль партии отражена в статье 3а при некоторых новациях весьма интересного характера. В предлагавшейся статье 12а третьим абзацем был такой: «Законность едина для всего Союза ССР»186. В статье 21а предлагалось дать определения союзной республике, автономной республике, национальному округу, правда, не с точки зрения их признаков, а с позиций территориального устройства187. Компетенция Союза ССР и союзных республик определена расплывчато: ведению Союза ССР принадлежат 26 полномочий (это закрытый перечень), а в следующей статье указано, что союзные республики за пределами этого перечня осуществляют свои суверенные права, а Союз ССР «охраняет» их188. Понимание Верховного Совета СССР как полновластного органа не было отражено – у него исключительно законодательная компетенция, как и по действующей Конституции. Его соотношение с Президиумом также не было определено. Срок полномочий Верховных Советов (СССР и союзных республик) – 5 лет, а местных Советов – 3 года. Подчёркивалось, что местные Советы осуществляют свою деятельность «в пределах предоставленных им прав»189. В разделе о правах, свободах и обязанностях граждан предлагалось ввести статью 126б – о трудовых коллективах, где было записано: «Решение трудового коллектива в случаях, предусмотренных законом, имеет обязательную силу»190; предлагалось даже включить право требовать по суду опровержения сведений, порочащих честь и достоинство гражданина, а также право требовать по суду признания незаконными действий должностных лиц и государственных органов. Прокуроры союзных республик назначались, как и прежде, Генеральным прокурором СССР. В справке к проекту от 22 марта 1972 года некоторые статьи были подвергнуты критике – отмечалось, что статья о единой законности нуждается в осмыслении, потому что СССР – государство федеративное, необходим учёт интересов союзных республик, и «принцип единой законности для всего Союза ССР может быть неверно истолкован, как требование единого законодательства для всего Союза ССР»191. Если законность едина, а полномочия Союза по пунктам расписаны (а в остальном союзные республики имеют усмотрение) и суверенитет союзных республик надо «охранять», то нет ли в этом противоречия? Сроки полномочий Советов рабочих депутатов – 5 лет и 3 года – не совпадали, не равны и нечётны друг другу, чтобы проводить избирательную кампанию в один день одного года или хотя бы раз в две кампании «попадать» в один год, следовательно, потребовалось бы немало материально-технических ресурсов и организационных усилий для проведения выборов, и отрыва населения от работы, а это само по себе нецелесообразно. От идеи самоуправления (в том числе в виде народных собраний) отказались, хотя в статье о трудовых коллективах указано, что они в определённых случаях могут принимать решения, имеющие силу закона. Само понятие политической основы общества как союза рабочего класса и крестьянства в 1970-е годы уже сильно входило в противоречие с набиравшей обороты идеологической концепцией «общенародного государства».

В апреле 1972 г. аппарат Президиума ВС СССР послал замечания на проект Конституции в ЦК КПСС192, выделив те изменения, которые могут быть признаны желательными, требующими доработки или нецелесообразными. Как бы то ни было, к концу 1972 г. идея внесения поправок в Конституцию не была реализована, и больше к ней не возвращались. С.А. Байбаков считает, что свою роль в принятии такого решения сыграли идеологические, политические и международные факторы, а именно отказ руководства страны от реабилитации личности И.В. Сталина ввиду собственных взглядов, мнения представителей научной и творческой интеллигенции и руководителей зарубежных коммунистических партий. Важной причиной стало, по мысли исследователя, отсутствие конституционного механизма в Конституции 1936 г., который мог бы адекватно решить назревшие в обществе и государстве проблемы193.

Отметим также, что идеологические и юридические противоречия, которые лежали в основе проекта 1972 года вплоть до июльского варианта, при определённой критике со стороны юристов не дали возможности руководству страны решиться на официальное внесение изменений в союзную Конституцию, и в том числе ввиду этого обстоятельства работа над конституционным проектом снова была приостановлена.

Генеральный секретарь ЦК КПСС Л.И. Брежнев в докладе «О 50-летии СССР» от 21 декабря 1972 г. отметил, что работа над проектом Конституции СССР должна быть завершена, а до следующего съезда КПСС (т. е. до 1976 г.) следует его передать на всенародное обсуждение194.

Много позднее, в 1977 году, когда шло всенародное обсуждение проекта Конституции, американский правовед Роберт Шарлет передал в своей статье любопытный слух, о котором его коллеги узнали от советских учёных, рассказавших о том, что работа над конституционным проектом на рубеже 60–70-х годов возобновилась: «Одним из наиболее популярных сценариев развития событий был тот, согласно которому Брежнев торжественно завершит свою карьеру принятием новой Конституции…»195. Другое мнение о разработке Конституции в конце 1960-х – начале 1970-х гг. выразил в 1972 г. Джером Гиллисон, рассуждая о необходимости руководству СССР принимать новую Конституцию: «Едва ли “демократичные” по западным стандартам, они [традиции, социальные нормы Советского Союза] действительно составляют работающее соглашение между режимом и гражданами страны – взаимопонимание, которое накладывает примерные рамки как на поведение граждан, так и на использование режимом власти, которое выражается в значении таких терминов, как “социалистическая демократия”, отражённых в Конституции 1936 г. Сейчас, как никогда, нет никакой пользы для Политбюро разрабатывать новую конституцию»196. Завершает он свою статью такими словами: «Сигнал из Москвы видится так: “Конституционная реформа мертва, да здравствует Конституция!”»197. Однако, как известно, конституционная реформа продолжилась.

8 февраля 1973 года на заседании Политбюро ЦК КПСС рассматривался пункт «К вопросу о проекте Конституции СССР». Секретариату ЦК было поручено определить состав рабочей группы и организовать работу так, чтобы уже осенью того года представить проект в Политбюро198. Рабочая группа была сформирована, её возглавил её заведующий Международным отделом ЦК КПСС Б.Н. Пономарёв. В своём дневнике его подчинённый А.С. Черняев записал по этому поводу в тот же день: «Б.Н. явно хочет внедриться в это дело»199.

Именно в это время, в 1973 г., в аппарате Президиума ВС СССР возвращаются к ранее отвергнутому тексту проекта Конституции 1968 года. Рабочая группа пыталась достичь «симбиоза»: с одной стороны, исходить из положений действовавшей Конституции 1936 года, достаточно себя оправдавшей в государственном строительстве, с другой стороны, провести серьёзные идеологические, политические, экономические и юридические новации в проекте, но так, чтобы они не входили в противоречие с прошедшими успешную проверку временем конституционными установлениями. Как следует из хронологического перечня событий одного из создателей Конституции (сначала в аппарате Президиума ВС СССР, затем – в ЦК КПСС) А.И. Лукьянова, весной 1977 г. рабочей группой был представлен доработанный предварительный вариант, составленный ещё во второй половине 1973 г. Этот доработанный вариант сохранился в материалах аппарата Президиума ВС СССР200. Он концептуально отличался от предыдущих проектов тем, что дал системную характеристику не только Советского государства как такового, но и – в самом начале – советского общества. Сама эта мысль, к слову, очень близка к тому, что хотели сделать на «хрущёвском» этапе создания Конституции – создать Основной закон и государства, и общества в связи с идеей перехода к коммунистическому общественному самоуправлению. В объяснительной записке к проекту подобная новация мотивировалась в скобках так: «Первая Советская Конституция (1918 г.), разработанная под руководством и при личном участии В.И. Ленина, была выдержана не просто в стиле юридического, но и политического документа»201. В проекте 1973 г. разделы о советском обществе были представлены в виде глав о политической, экономической системе, социальных и духовных отношениях, внешней политике государства. Противоречий идеологического характера здесь нет: общенародное государство – союз рабочего класса, крестьянства и интеллигенции; говорится о построенном развитом социалистическом обществе и построении коммунизма как высшей цели. Тем не менее политической основой в СССР являются Советы народных депутатов, а руководящей и направляющей силой государства и общества – КПСС. Не было ли в этом противоречия? Об этом пойдёт речь во второй главе книги, посвящённой статье о руководящей роли КПСС. Раздел о правах, свободах и обязанностях граждан был перемещён в начало Основного Закона и содержал пространный перечень, что объяснительной запиской к проекту объяснялось так: «Этим подчёркивается, что советский строй гуманистичен по своей природе, что в центре внимания Советского государства находится забота о человеке, о его благе»202. Система органов государственной власти в проекте во многом преемственна той, что была установлена в Конституции 1936 года, хотя есть определённые новации, о чём будет сказано в других главах данной книги. Объяснительная записка к проекту говорила о преемственности и стабильности в развитии государственного строя, отмечая при этом следующее: «Вместе с тем построение развитого социалистического общества требует дальнейшего совершенствования этой системы»203. Содержится глава о специальном Комитете конституционного контроля для проверки соответствия законов и конституций субъектов Союза Основному Закону СССР, что объясняется в записке к проекту «необходимостью создать специальный механизм, с помощью которого Верховный Совет будет осуществлять прерогативы Союза ССР, связанные с обеспечением строгого соблюдения Конституции СССР»204. В целом создаётся впечатление, что цель разработчиков – соединение традиций и новаций конституционного регулирования – была достигнута.

В то же время были и обсуждения по структуре и содержанию проекта. Сотрудник аппарата Президиума ВС СССР В.К. Григорьев в 1973 г. составил записку о структуре проекта Конституции, в которой, например, в названии главы о государственной символике отразить не только герб и флаг, но и столицу, поскольку герб и флаг не раскрывают всей символики того или иного государства: «К символам также относятся аллегорические изображения данного государства: Марианна и гальский петух для Франции, лев – для Англии, Валькирия – для Германии, Британский и Фламандские львы и т. д.»205.

Задумывались и над национально-государственным устройством страны, в частности в 1973 г. составлялась справка о преобразовании автономных республик в союзные: автор делал вывод о том, что при такой постановке вопроса должны учитываться как перестройка и расширение аппарата управления с дополнением его национальными кадрами, так и экономическая целесообразность изменения статуса для всего СССР, и политическая, поскольку первое такое решение может стать прецедентом для остальных автономных республик, которые будут ходатайствовать о преобразовании их в союзные206. Не исключено, что подобные соображения легли в основу сохранения статус-кво в вопросе национально-государственного строительства в проекте Конституции.