24 февраля 2004 года президент Путин пригласил Касьянова и предложил ему написать заявление об отставке. Касьянов позднее вспоминал, что не сразу понял смысл происходящего. По времени получалось, что до инаугурации оставалось немногим более двух месяцев, и будущая отставка правительства представлялась Касьянову вполне естественной. Но, к его великому удивлению, Путин покачал головой и объяснил, что правительство должно уйти в отставку немедленно [279] .

На место Касьянова был назначен бывший министр внешней торговли Михаил Фрадков. Дума без проблем утвердила его кандидатуру 5 марта. Изменений в составе правительства практически не произошло. Экс-премьер Степашин, под началом которого когда-то работал новый глава правительства, сказал о нем: «Фрадков не принадлежит ни одной фракции, ни одной политической партии».

Я заметил такую интересную особенность. В нынешние времена – практически во всем мире – министры почти никогда не уходят в отставку из-за разногласий по какому-нибудь принципиальному или политическому вопросу. Даже в Азии, где отставки высших чиновников не редкость, они все же случаются только тогда, когда кто-то попадает в неловкое положение. Россия в этом смысле исключением не является. Хотя в описываемый период у работавших в правительстве людей нередко случались трудные моменты, вряд ли можно себе представить, чтобы, скажем, Чубайс подал в отставку из-за того, что ВЧК в 1997 году не удалось проявить жесткость к нефтяным компаниям. Или что Задорнов ушел бы в знак протеста против того, что Боос при поддержке Примакова в начале 1999 года принялся обсуждать с крупными налогоплательщиками индивидуальные соглашения о суммах их налоговых платежей в бюджет. Или что Кириенко уволился бы после того, как в июле 1998 года Дума не поддержала предложенные им экстренные меры, благодаря которым еще можно было предотвратить наступавший дефолт. Почему они все остались на своих постах? Наверное, у всех свои причины, но зачастую чиновники просто честно стремились выполнять свои обязанности и, возможно, исправлять ошибки.

В России исключением, подтверждающим правило, стала отставка руководителя администрации президента Александра Волошина. Этот влиятельнейший чиновник проработал на своем посту более четырех лет и добровольно ушел в конце октября 2003 года, вскоре после ареста Ходорковского [280] . Конечно, Андрей Илларионов тоже добровольно ушел с поста советника президента по экономическим вопросам, но он все же не был одним из руководителей страны, да и уход свой, состоявшийся 27 декабря 2005 года, обставил вполне в своем духе, заявив, что «одно дело – работать в частично свободной стране, какой Россия была шесть лет назад, другое дело – когда страна перестала быть политически свободной». «Я на работу в такое государство не поступал, контракт с ним не заключал и присягу ему не давал», – заключил Илларионов [281] .

Правительство Фрадкова ушло в отставку 12 сентября 2007 года. Путин назначил на его место Виктора Зубкова, кандидатуру которого Дума утвердила уже 14 сентября.

Уходя, Фрадков, как ни удивительно, точнее всех объяснил причину своей отставки: он обосновал свою просьбу предстоящими «крупными политическими событиями в стране и своим желанием предоставить президенту России полную свободу выбора решений, включая кадровые». Назначив Зубкова, Путин нисколько не раскрыл планов по поводу предстоящих выборов, а напротив, сохранил интригу в вопросе выбора «преемника». Публично он заявил, что посчитал необходимым встряхнуть правительство и тем самым обеспечить его эффективность в предвыборный период. Он сказал, что некоторые министры слишком много думают о своем будущем и работа правительства стала из-за этого неэффективной. При этом он даже не намекнул, имелись ли в виду те, кто остался в кабинете, или те немногие, кто ушли.

Итак, состав правительства изменился мало, но те замены, которые произошли, способствовали скорее повышению общего уровня компетентности кабинета. Министр финансов Алексей Кудрин получил одновременно должность заместителя премьер-министра. Главу Минэкономразвития Германа Грефа, уже какое-то время просившегося в отставку, заменила Эльвира Набиуллина, которая и в первый срок президентства Путина, в 2002 – 2003 гг., будучи тогда первым заместителем Грефа, считалась ключевым игроком в команде реформаторов. Набиуллина обладает более острым умом, более сосредоточенна и дисциплинированна в работе, чем Греф, и потому представляется, что решение о ее назначении было крайне удачным. На пост министра регионального развития был назначен Дмитрий Козак, занимавший к этому моменту должность президентского полпреда в Южном федеральном округе, включающем в себя регион Северного Кавказа. В отличие от своего предшественника Владимира Яковлева, Козак известен как человек умный и придерживающийся либеральных взглядов. Вызывавшего много критики Михаила Зурабова на посту министра здравоохранения и социального развития сменила бывшая до того заместителем министра финансов Татьяна Голикова, которая пользуется репутацией очень компетентного руководителя. Эти министры продолжают работать при президенте Медведеве и премьере Путине.

Осенью 2008-го Всемирный банк поставил Россию на 120-е место из 181 страны в рейтинге Doing Business, оценивающем, насколько легко или сложно вести в них бизнес (в предыдущем году Россия заняла 106-е место из 178) [282] .

Административная реформа, похоже, до сих пор буксует и на уровне правительства, и в госсекторе в целом. А ведь именно ее осуществление настоятельно необходимо для успешной борьбы с коррупцией и совершенствования институтов управления. Ректор ГУ-ВШЭ Ярослав Кузьминов в интервью, опубликованном в «Независимой газете» 4 апреля 2006 года, сказал: «В 2003 – 2004 годах Греф и Козак подготовили концепцию административной реформы, идеи которой были приняты президентом. Но она стала ареной подковерной политической борьбы. В результате концепцию приняли, но реализовали с очень многими компромиссами. Из-за них административная реформа пожрала самое себя». Более чем два года спустя признаков прогресса в этой области по-прежнему не наблюдается.

С реформой судебной системы получилось не намного лучше. В 2001 году Козак, бывший тогда заместителем руководителя администрации президента, подготовил ряд основополагающих преобразований в этой сфере, предусматривавших в том числе введение суда присяжных, изменение порядка избрания судей, введение возрастного ценза для них и увеличение оплаты их труда. Одним из ключевых элементов реформы была попытка ограничить влияние всесильной прокуратуры за счет ограничения ее участия в рассмотрении уголовных дел и практически полного отстранения от участия в гражданском судопроизводстве. За прокурорами осталось право расследовать уголовные преступления, возбуждать дела в суде и наблюдать за соблюдением законности в процессе следствия.

Группы интересов воспользовались этими шагами, чтобы усилить свой контроль над судами и органами правопорядка. Авторы реформы хотели обеспечить независимость судов, но они находятся теперь под еще более жестким контролем исполнительной власти.

Бесспорно, что по сравнению с концом 1990-х гг. российские суды гораздо реже используются в качестве одного из средств ведения коммерческих войн [283] . Но в то же время они все больше отходят от роли независимых арбитров и, что в уголовных делах, что в коммерческих спорах, предпочитают занимать сторону государства. Это явление получило название «Басманное правосудие» – россияне понимают под этим судебную систему, защищающую исключительно, невзирая на букву закона, интересы государства. Принято считать, что дело ЮКОСа стало самой яркой иллюстрацией этого нового статуса российских судов.