В конце концов, личному другу Александра виленскому генерал-губернатору В.И. Назимову в ноябре 1857 г. удалось добиться от дво­рянства вверенного ему края адреса на высочайшее имя с просьбой о безземельном (по примеру реформы 1816—1818 гг. в Остзейском крае) освобождении своих крепостных. Император потребовал сроч­но рассмотреть этот вопрос, и в Министерстве внутренних дел в течение 48 часов подготовили рескрипт (указ, адресованный одному ли­цу) на имя Назимова, разрешавший создание в трех губерниях дворя­нских комитетов для обсуждения вопроса об «улучшении быта поме­щичьих крестьян». Кроме того, к рескрипту прилагалось «дополни­тельное отношение» министра внутренних дел С.С. Ланского. В этом документе уже прямо говорилось об «уничтожении крепостной зави­симости крестьян» и предоставлении им в «постоянное пользование» полевой земли, причем министр добился, чтобы всем губернаторам вместе с высочайшим рескриптом было направлено и министерское отношение — «для сведения».

Со стороны столичных дворян инициативы не последовало, но правительство воспользовалось их прежним ходатайством (правда, не совсем о том предмете), и в декабре аналогичный рескрипт был дан петербургскому генерал-губернатору П.Н. Игнатьеву. Дворянство по­лучало права создавать губернские комитеты, разрабатывать в них «подробные проекты об устройстве и улучшении быта помещичьих крестьян» для каждой губернии и подавать их императору. Однако дворянству, потрясенному решительностью и гласностью действий правительства (оба рескрипта были опубликованы в «Журнале Ми­нистерства внутренних дел»), понадобилось несколько месяцев на раскачку. Только с конца января начали поступать адреса от дворян­ства различных губерний, на которые следовали ответные рескрипты, и на местах создавались губернские дворянские комитеты. До начала 1859 г. было открыто 46 таких комитетов в европейской части импе­рии. Таким образом, подготовка реформы перестала быть тайной, и к ней, наряду с бюрократией, было подключено образованное дворянс­кое общество. В выборах губернских комитетов и составлении адре­сов на имя императора участвовало 44 тыс. дворян, владевших кре­постными (40% от их общего числа). Наконец, в феврале 1858 г. Секретный комитет с опозданием на три месяца после фактического рассекречивания был переименован в Главный комитет по крестьянс­кому делу, правда, состав его вплоть до самого финала оставался не­изменно консервативным и прокрепостническим.

Так был совершен, впервые в русской истории, переход от секрет­ности к гласности в процессе подготовки важнейших реформ. На мес­тах развернулась невиданно острая борьба внутри губернских коми­тетов вокруг условий и сроков освобождения крестьян. Либерально и консервативно настроенные дворяне, западники и славянофилы, амнистированные декабристы и петрашевцы образовали фракции «большинства» и «меньшинства», сделали сам процесс работы публич­ным (публикуя в местной печати подробные отчеты), терзали Глав­ный комитет многочисленными запросами по поводу туманно изло­женных положений рескриптов. На заседаниях комитетов происхо­дили бурные сцены с нецензурной бранью, а порой и потасовками; у лидеров фракций появились телохранители. Особенно несладко при­ходилось либерально настроенным дворянам: славянофил Юрий Са­марин приходил на заседания самарского губернского комитета «не иначе как с револьвером в кармане», а тульские депутаты пытались под видом дуэли организовать убийство выступавшего за освобожде­ние крестьян с землей князя Владимира Черкасского.

Востребованы оказались идеи либералов позапрошлого царствова­ния. Декабрист Иван Пущин, вернувшийся из сибирской ссылки, пос­лал в 1858 г. председателю тверского губернского комитета и лидеру местных либералов Алексею Унковскому (юристу по образованию) проект конституции Никиты Муравьева, для использования в работе комитета. А Авдотья Елагина писала другому возвратившемуся декаб­ристу Гавриилу Батенькову: «Что-то у Вас в Калуге происходит? В Твери стенографируют и литографируют каждое заседание комитета, это очень эффектно, и выходит гласность, чего все желают. Нельзя ли то же учинить в Калуге: ну-ка, господин декабрист, учи парламент­ским штукам».

Правительство между тем колебалось между «реаками» (на тог­дашнем жаргоне — реакционерами) и «прогрессистами». Поначалу казалось, что ретрограды возьмут верх. Весной 1858 г. Главный ко­митет принял решение о безземельном, по остзейскому примеру, ос­вобождении крестьян, и проект повсеместного введения в России во­енного управления в виде генерал-губернаторств. В это же самое вре­мя Кавелин, преподававший наследнику престола, после публикации в «Современнике» записки о необходимости освобождения крестьян с землей, выкупленной для них государством у помещиков, был отстра­нен от должности. Атмосфера сгущалась, но тут возникли новые об­стоятельства.

В конце 1858 г. произошел второй качественный скачок в подго­товке крестьянской реформы — от безземельного освобождения к программе освобождения крестьян с землей за выкуп. Произошел он под влиянием нескольких факторов, самым существенным из которых стало знаменитое «восстание в Махтра» (годовщину которого до сих пор отмечают в Эстонии). В конце апреля 1858 г. в Эстляндии, где крепостное право было отменено еще при Александре I, но кресть­яне были освобождены без земли, начались активные крестьянские выступления, для подавления которых через три месяца пришлось ис­пользовать войска. Посланный с ними генерал-майор В.Н. Исаков, доверенное лицо Александра II, сообщил царю о том, что главной при­чиной беспорядков является именно безземельное освобождение, а крестьянство нуждается в подлинном, а не мнимом «улучшении бы­та» — с землей. Тем самым остзейский путь был скомпрометирован в глазах правительства, а его противники получили неотразимый аргу­мент — безземельное освобождение может привести к уже всерос­сийской Махтре. О том же неоднократно писал и Герцен в «Колоко­ле», который читали в правительственных сферах. Кроме того, на из­менение правительственной программы повлияли и отказ удельных крестьян от освобождения без земли, и борьба фракций в губернских комитетах. В итоге 4 декабря 1858 г. под давлением царя Главный комитет по крестьянскому делу принял новую программу крестьянс­кой реформы — предоставление крестьянам полевой земли в собственность (а не в пользование, как ранее) за выкуп. Огромную роль в перемене взглядов царя сыграл генерал-адъютант Яков Ростов­цев, начальник военно-учебных заведений империи и член Главного комитета, который вдруг из «реакционера сделался ревностным прог­рессистом и эмансипатором», сблизился с либералами и впоследствии много способствовал реализации их планов. Унковский утверждал, что неожиданное преображение Ростовцева произошло под влиянием просьбы умирающего сына загладить давний грех (в 1825 г. Ростов­цев донес императору о подготовке восстания) деятельным участием в освобождении крестьян.

Приняв новую программу, правительство, однако, побоялось ее опубликовать — в верхах продолжалась борьба «реаков» с «прогрес­систами». Между тем Главный комитет начал получать приеланные губернскими дворянскими комитетами проекты освобождения крестьян, причем ни один из них не был похож на другой. Если очень грубо и приблизительно пытаться сгруппировать эти проекты, то по­мещики черноземной полосы предусматривали сохранение в своих руках максимального количества земли, нечерноземной — освобожде­ние крестьян с землей, без переходного периода и за довольно большой выкуп, степной — освобождение с землей, но с длительным пере­ходным периодом, на который сохранялись обязательная барщина и вотчинная власть помещика. Поскольку нередко фракции большин­ства и меньшинства составляли отдельные проекты, то Главный коми­тет ожидало поступление не 46, а гораздо большего числа проектов губернских комитетов. Стало очевидно, что ему просто не под силу справиться с обилием противоречивых материалов и выработать об­щие положения грядущей реформы. Для этого нужны были иные чи­новники и иные идеи.

Новые деятели обнаружились в окружении лидера либеральной бюрократии Николая Милютина, ставшего в 1858 «временно исполня­ющим должность» министра внутренних дел. Новые идеи были поче­рпнуты из его программы освобождения крестьян, изложенной еще в записке 1856 г. и тогда же отвергнутой царем. Доработанный вместе с Кавелиным проект был подписан Александром 1 февраля 1859 г., а 17 февраля царь утвердил предложение Ланского и Ростовцева о соз­дании специального органа — Редакционных комиссий под председа­тельством Ростовцева — для окончательной доработки предложений с мест и подготовки общего проекта реформы.