И все же, когда Мэдисон просмотрел список тех, кто был избран вместе с ним в Палату представителей, будущее показалось ему нерадостным. Он видел лишь «очень скудную часть тех, кто будет участвовать в тяжелой работе», а в отношении предстоящих задач мог лишь предвидеть «разногласия сначала между федеральной и антифедеральной партиями, а затем между Северной и Южной партиями, которые придают дополнительную неприятность перспективе». Его большие надежды на то, что Конгресс будет свободен от «порочных искусств» демократии, от которых страдали штаты, теперь казались более сомнительными. Его беспокоило, что в Конгресс было избрано слишком много людей с «вспыльчивым характером» и «местными предрассудками». [157]

ПАЛАТА ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ всерьез считала себя более демократичной ветвью законодательной власти, гораздо более близкой к народу, чем якобы аристократический Сенат. Она, безусловно, была склонна действовать в более популярной манере. Члены Палаты уделяли мало внимания церемониям и достоинствам и иногда шокировали Сенат своим буйным и беспорядочным поведением. Порой три или четыре представителя одновременно были на ногах, выкрикивали ругательства, яростно нападали на отдельных людей, рассказывали частные истории и произносили неуместные речи. Во время работы Первого конгресса он, безусловно, был более загружен, чем Сенат. За первые три сессии он рассмотрел 146 различных государственных законопроектов, в то время как Сенат — только 24.

Палата с самого начала приняла решение открыть свои дебаты для общественности. Поскольку британский парламент и колониальные законодательные органы намеренно скрывали свои законодательные процессы от посторонних глаз, это решение стало значительным нововведением. Молодой Джеймс Кент, будущий канцлер Нью-Йорка, был одним из первых посетителей галереи, и его переполняли эмоции. Он считал, что это «гордый и славный день», когда «все чины и степени людей» присутствуют в галерее, «глядя на орган народной воли, только начинающий дышать дыханием жизни, и который в будущем веке, гораздо более искренне, чем римский сенат, может считаться „прибежищем народов“». [158]

Долгосрочные последствия этого решения разрешить публике слушать дебаты ещё не были очевидны. Несмотря на то что Палата представителей была открыта для публики, информация о деятельности Конгресса по современным меркам оставалась ограниченной. Политика в 1789 году была все ещё очень традиционной по своему характеру, маленькой и интимной; и политические лидеры, как и в прошлом, полагались в основном на частные разговоры и личную переписку между «конкретными джентльменами», чтобы получить свои связи и информацию. [159] Практика написания конгрессменами циркулярных писем избирателям с кратким изложением дел конгресса ещё не стала общепринятой, и большинство конгрессменов общались со своими избирателями дома, просто посылая письма видным друзьям, которые показывали их нескольким другим влиятельным лицам. [160]

Некоторые избиратели все же общались со своими конгрессменами, в основном используя проверенную временем английскую традицию подачи петиций, гарантированную Первой поправкой. В первый Конгресс было подано более шестисот петиций по самым разным вопросам, включая запрет рома, стандартизацию тиражей Библии и, что самое известное, отмену рабства. За первые двенадцать лет работы Палата представителей получила около трех тысяч петиций — более того, за этот короткий период было получено больше петиций, чем колониальная ассамблея Пенсильвании за последние шестьдесят лет своего существования. Конечно, поскольку большинство людей жили вдали от федеральной столицы, им приходилось полагаться на отправку петиций; но если они могли, то искали и другие способы повлиять на Конгресс. Отдельные люди отправлялись в столицу, чтобы лично потребовать от конгресса различных действий; обычно они касались не политических, а личных вопросов, и среди них были ветераны, просившие о пенсии, и военные подрядчики, требовавшие выплаты старых долгов. [161]

Тем не менее, большинству людей было трудно узнать, что говорят или делают их конгрессмены. Ещё не было протокола заседаний Конгресса и стенографических отчетов. Газетные репортеры, имевшие доступ к дебатам в Палате представителей, записывали только то, что, по их мнению, могло быть интересно читателям. Только в 1834 году все ранние отчеты и фрагменты дебатов в Конгрессе были собраны и опубликованы в виде «Летописи Конгресса».

Однако политический мир, несомненно, менялся. Конгрессмены все чаще чувствовали себя более подотчетными публике вне дома, чем они ожидали, и они начали обслуживать эту публику в своих речах и дебатах. Бенджамин Гудхью из Массачусетса жаловался на задержки в заседаниях, вызванные «ненужными и длинными речами» коллег-конгрессменов, «которые часто руководствовались тщеславной демонстрацией своих ораторских способностей». Члены Конгресса стали беспокоиться о том, как они выглядят и как звучат на публике, и беспокоились о точности расшифровки их речей в прессе. Питер Сильвестр из Нью-Йорка, желая быть замеченным в том, чтобы «сказать что-нибудь умное» в Палате представителей, попросил друга «составить для меня какую-нибудь подходящую речь, не слишком длинную и не слишком короткую». [162]

При всём этом стремлении к ораторскому искусству дебаты в конгрессе становились все более продолжительными и частыми. Палата представителей поощряла более открытые и свободные дискуссии своей обычной практикой перехода в Комитет полного состава, где ограничения на обсуждение были более мягкими, а правила, регулирующие дебаты, менее формальными. [163] Таким образом, Палата представителей превратилась, как жаловался Фишер Эймс, «в своего рода общество Робин Гуда, где обсуждается все». [164] Многие конгрессмены Севера считали, что Палата следует примеру Палаты делегатов Виргинии, проводя большую часть своих заседаний как Комитет полного состава, и поэтому они обвиняли виргинцев в бесконечных разговорах и медлительности. «Наш большой комитет слишком громоздкий», — жаловался Эймс. Пятьдесят или более членов, пытающихся внести поправки или очистить язык законопроекта, представляли собой «огромную, неуклюжую машину… применяемую к самым незначительным и деликатным операциям — как копыто слона к мазкам меццо-тинто». [165]

Мэдисон отрицал, что задержки объяснялись деятельностью Комитета полного состава; скорее, это были «трудности, вызванные новизной». «Не проходит и дня, — сказал он Эдмунду Рэндольфу, — чтобы не появилось яркое свидетельство задержек и недоумений, вызванных лишь отсутствием прецедентов». Но «время полностью исправит это зло», и Конгрессу и стране будет лучше, если мы будем действовать медленно. [166]

Дебаты были не только частыми и продолжительными, но иногда и удивительно вдумчивыми. У членов Конгресса было достаточно времени для подготовки своих речей. Поскольку заседаний комитетов и других отвлекающих факторов было немного, почти все конгрессмены посещали ежедневные пятичасовые сессии точно, по крайней мере поначалу, и обычно внимательно слушали, что говорили их коллеги на заседаниях палаты. [167] Эймс «слушал», по его словам, «с самым неустанным вниманием аргументы, приводимые с обеих сторон», чтобы «его собственный разум мог быть полностью просвещен». [168]