Когда ратификационные конвенты штатов вынесли около двухсот предложений о поправках, а его добрый друг Джефферсон продолжал упорствовать в этом вопросе, Мэдисон с неохотой начал менять своё мнение о целесообразности билля о правах. [188] Хотя в октябре 1788 года он сказал Джефферсону, что никогда не считал отсутствие билля о правах «существенным недостатком» Конституции, теперь он несколько неискренне заявил, что «всегда был за билль о правах» и поддержит его добавление, тем более что «его с нетерпением ждут другие». [189] В ходе своей упорной избирательной кампании в Палату представителей зимой 1788–1789 годов Мэдисон был вынужден публично пообещать, что в случае избрания будет добиваться принятия билля о правах в Конгрессе. [190]

Это обещание сыграло решающую роль. Если бы федералисты, доминировавшие в обеих палатах Конгресса в 1789 году, добились своего, никакого билля о правах не было бы. Но когда речь зашла о личной чести Мэдисона, он упорно добивался его принятия. Кроме того, как он сказал другу, билль о правах «убьет оппозицию повсюду, и, положив конец недовольству самим правительством, позволит администрации решиться на меры, которые в противном случае не были бы безопасными». [191] Тем не менее Мэдисон был уверен, что его билль о правах будет в основном ограничиваться защитой личных прав и не повредит «структуре и выносливости правительства». [192] Он проанализировал около двухсот поправок, предложенных штатами, большинство из которых предлагали изменить полномочия и структуру национального правительства, включая такие вопросы, как налогообложение, регулирование выборов, судебная власть и президентские сроки. Мэдисон намеренно проигнорировал эти структурные предложения и отобрал в основном те, которые касались прав личности и с которыми, по его мнению, никто не мог поспорить.

8 июня 1789 года Мэдисон предложил девять поправок, большинство из которых, по его мнению, можно было включить в статью I, раздел 9, в качестве запретов для Конгресса. Он также включил одну поправку в раздел 10 статьи I, которая фактически запрещала штатам, а не только федеральному правительству, нарушать права на совесть, свободу прессы и суд присяжных в уголовных делах.

Поначалу его коллеги-федералисты в Палате представителей утверждали, что ещё слишком рано выносить на обсуждение поправки. Обсуждение поправок отнимет слишком много времени, тем более что есть другие, более важные вопросы, такие как сбор доходов, которые Конгресс должен рассматривать. Они сказали Мэдисону, что он выполнил свой долг и обещание, данное своим избирателям, представив поправки, и теперь должен просто забыть о них. Но «как честный человек, я чувствую себя обязанным», — сказал Мэдисон и без устали преследовал своих коллег. [193]

В нескольких элегантных и хорошо составленных речах Мэдисон изложил причины, по которым с биллем о правах не следует медлить. Он успокоил бы умы людей, обеспокоенных новым правительством, помог бы привлечь в Союз Северную Каролину и Род-Айленд, ещё больше укрепил бы права народа в общественном мнении без ущерба для правительства и, возможно, позволил бы судьям стать своеобразными хранителями этих провозглашенных прав. Он ответил на все сомнения и все аргументы против билля о правах, большинство из которых были сомнениями и аргументами, высказанными им самим ранее. [194]

Несомненно, именно личный авторитет Мэдисона и его настойчивость позволили провести поправки через Конгресс. Возможно, без Мэдисона федеральная Конституция и существовала бы, но уж точно не Билль о правах. Мэдисон получил не все, что хотел, и не в той форме, в которой хотел. Его коллеги в Палате представителей исключили его преамбулу, пересмотрели некоторые другие поправки и поместили их в конец Конституции, а не включили в её текст, как он того хотел. Затем Палата направила семнадцать поправок в Сенат. Верхняя палата не только существенно изменила эти поправки, но и сжала их до двенадцати, исключив предложение Мэдисона о защите определенных прав от штатов, которое он считал «самым ценным» из всех своих поправок. [195] Две из двенадцати поправок — о распределении палаты и о зарплате конгрессменов — были утеряны в процессе первоначальной ратификации. [196] Тем не менее, когда все было сказано и сделано, оставшиеся десять поправок, увековеченные как Билль о правах, принадлежали Мэдисону.

Первая поправка гласит: «Конгресс не должен издавать законов, касающихся установления религии или запрещающих её свободное исповедание, или ущемляющих свободу слова, печати или право народа собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб». Это самая важная поправка, на которую ссылались суды в современную эпоху. Она применяется не только к федеральному правительству, но и к штатам. [197]

Вторая поправка гласит, что «хорошо регулируемое ополчение, необходимое для безопасности свободного государства, не должно нарушать права народа хранить и носить оружие». Из-за своей неуклюжей формулировки эта поправка стала одной из самых противоречивых в настоящее время. Её авторы, разумеется, мало понимали, как сегодня проводится различие между коллективным и индивидуальным правом на ношение оружия, и уж точно не имели современного представления о контроле над оружием. [198] Третья поправка, выражающая давний английский страх перед постоянными армиями, ограничивает полномочия правительства размещать войска в домах граждан. Четвертая поправка не позволяет правительству проводить необоснованные обыски и конфискации людей и имущества — вопрос, с которым в 1761 году, по словам Джона Адамса, пламенный бостонский патриот Джеймс Отис породил «дитя Независимости». [199]

Пятая поправка гарантирует права лиц, подозреваемых в совершении преступления, и запрещает правительству изымать частную собственность для общественных нужд без справедливой компенсации. Поправка VI признает права обвиняемых по уголовным делам, а поправка VII защищает право на суд присяжных в некоторых гражданских процессах. Восьмая поправка запрещает чрезмерные залоги и штрафы, а также «жестокие и необычные наказания».

Девятая поправка, которая была очень важна для Мэдисона, гласит, что «перечисление в Конституции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых народом». А Десятая поправка оставляет за штатами или народом все полномочия, не делегированные федеральному правительству и не запрещенные штатам. Включение такого пункта в Конституцию вызывало особое беспокойство у антифедералистов. На ратификационном съезде в Виргинии Джордж Мейсон предупреждал, что «если этого не сделать, то многие ценные и важные права будут утеряны по косвенным признакам». По его словам, «если не будет Билля о правах, подтекст может поглотить все наши права». [200]

В начале осени 1789 года Конгресс принял поправки и отправил их в штаты для ратификации. К тому времени многие федералисты пришли к выводу, что билль о правах, возможно, и впрямь неплохая вещь. Это был не только лучший способ подорвать силу антифедерализма в стране, но и появившийся Билль о правах, как отмечал Гамильтон, оставлял «структуру правительства, массу и распределение его полномочий на прежнем уровне». [201] Антифедералисты в Конгрессе начали понимать, что поправки Мэдисона, основанные на правах, ослабили желание провести второй съезд и, таким образом, фактически работали против их цели — коренного изменения Конституции. Поправки Мэдисона, как с гневом осознали противники Конституции, «ни на что не годятся» и «рассчитаны лишь на то, чтобы развлечь или, скорее, обмануть». [202] Они затрагивали «только личную свободу, оставляя такие важные пункты, как судебная власть, прямое налогообложение и т. д., на прежнем уровне». [203] Вскоре федералисты стали выражать удивление тем, что антифедералисты стали такими ярыми противниками поправок, ведь изначально они были их идеей. [204]